全球经济一体化，为中国经济和社会的发展带来了新的机遇和挑战，公民个人、社区、城市和国家，处于急剧变化的时代，应该怎么办？作为国家政策的执行者，公务员究竟应该在这样的境遇中扮演什么样的角色？哈佛MPA、中国民间脑库掌门人倾力打造公共管理者能力建设新读本。

作者通过行动研究的方法，指出提高执政能力的核心在于倾听与发掘民意，依靠在人文关怀基础上的社会动员模式，建立具有广泛的公共道义基础的社会治理模式。同时指出：任何一个杰出的政府管理者，必须是工商管理与公共管理的先进理念与实践技能的平衡掌握者，组织规模越大，具备这一平衡管理观念的必要性就越强。

本书是作者创业十余年来，对100余家政府组织机构提供管理咨询经验的结晶。本书对于所有公务人员及对公共问题感兴趣的读者具有较高的阅读价值。

新版代序 以公共化习惯为荣

第一章 个体地位——社会变迁中的个人公共境遇

市民社会的力量

  ◇个体间的组织行为的社会效应

  ◇形成必要的组织机制

护照：人人持有的意义

保障弱势群体利益是市民的共识

中国各大城市市长普遍获得高支持率

巨富参政是一种富人政治

业主政治是一种无奈

警惕技术精英的专断

信仰问题：在中国社会发展的背后

从做企业到做企业公民

  ◇企业的目标

  ◇公民与企业公民

  ◇五个具体标准

第二章 微观社会——社区凝聚力的增长及其条件

建设新社区的新路径

  ◇社区关系建设的图景

  ◇社区建设的行动研究法

处在社区干预实验中的A社区

  ◇A社区概况

  ◇准入：与社区精英最初的交道

  ◇实验结果

  ◇社区中的公众人物

由“细碎的团结”延伸出重构社区联系的新路径

  ◇几个概念

  ◇独立干预性建构：借助于行动研究方法的“技术-反思模式”

  ◇社区公共空间的建构历程中的要点

  ◇社区团结的发展与社区选择性社会关联的成型

  ◇“社区团结扣”效应：社区凝聚力的提升

第三章 中观社会——城市的经营与治理

开发区的经营管理：中国城市管理模式问题转型实验的提出

  ◇“公司化政府”

  ◇开发区法人制与运营模式

地方政府公共管理评估和改进的新模式

  ◇地方政府公共管理的现代化转型

  ◇实践面向前台的评价标准

  ◇B市A区存在的问题

  ◇还可以继续往前走

区域治理中的公众视角的微妙价值

  ◇资源分布差异分析

  ◇区域治理中的公众视角

区域信息一体化

  ◇三大区域信息一体化的不同水平

  ◇民间：信息一体化的动力源泉

区域文化的建立与管理

  ◇区域文化发展的两个前提

  ◇区域文化元素的结合

  ◇文化产业发展的忌讳

中央商务区((2BD)：真戏假做或假戏真做

  ◇商务区

  ◇商务价值

  ◇中央商务区(CBD)

  ◇北京CBD的发展

  ◇影响投资的核心因素

  ◇建还是不建

  ◇需要探讨的问题

开发区经营：建设健全的投资者服务社区

  ◇几项调查结果

  ◇“投资者服务社区”理念

  ◇江、浙、沪的政治、民众风尚

请终结一些房地产开发商的过度话语权

第四章 宏观社会——国家及其地位变化

把国家“卖”出去

美国人如何看中国

  ◇通过民意测验了解美国人眼中的中国

  ◇美国人看待中国的方式

  ◇美国全国广播公司民意

  ◇美国公众的中国观与美国对华政策

加强普通中国人与普通美国人的对话

新“南南合作”

  ◇“南南合作”的新形式

  ◇从企业角度看“南南合作”

  ◇变革传统

  ◇新“南南合作”的改革

第五章 调查与决策

发展民意调查。改进决策品质

  ◇决策方式的发展阶段

  ◇决策依赖民意调查的程度可以衡量一个企业、一个地区、一个国家决策的基本质量

  ◇充分利用现代民意调查技术

独立政策研究机构的角色与价值

  ◇独立政策研究机构的兴起

  ◇独立政策研究的意义

民意的公共价值

  ◇关于民意的几项调查

  ◇传统的政策考虑

  ◇民意的价值

民意调查价值几何

  ◇民意调查结果有助于塑造有利于推行的公共事务政策

  ◇民意调查结果是有效的政治武器与工具

  ◇接近民调结果会增强决策者预知公众反应的能力

  ◇民调结果可以被用于推动总统所在政党的政治议程，为什么有些民调结果你看不顺眼

  ◇自利解读偏差

  ◇社会期望落差

  ◇社会关联差异

  ◇归因模式差别

  ◇生活价值分布的多元化

  ◇舆论与民意的区别

  ◇群体利益表达能力差异

  ◇对专业调查方法与操作成本的理解差异

民调并非圣典

  ◇基本政治价值与当前民意之间可能存在偏差(甚至重大偏差)

  ◇对调查技术的质疑

  ◇怀疑民意本身的成熟度

要民意，不要民意运动

  ◇“群众万人评政府”

  ◇科学操作民意评价活动

专业化立法，可能有问题

  ◇专业化立法

  ◇专业立法应当考虑公众的立场与主张

创业难度在增加

社会治理模式最应注意平衡

  ◇“非典”的启示

  ◇公共治理技术的反思

检讨公共服务行为流程中的价值

请关注公共政策的细节

官场维新：预言中国公共管理未来五年的八大趋势

  ◇信息技术推动透明管理

  ◇公共管理的专业化特征更为突出

  ◇工商管理与公共管理经验间的频密互动

  ◇非政府组织在公共管理领域中发挥不可替代的作用

  ◇公共管理中更注意宏观、中观与微观的平衡

  ◇公共管理在资源利用与行动方式上更加开放化

  ◇公共管理专业人才更具行动研究者的特点

  ◇公共服务伦理建设的务实化

附录美国公共管理硕士(MPA)生活实录

跋

     把国家“卖"出去

根据在俄、日、美等国最新的调查结果显示，对中国保持好感者的比例在这三国中大约为30％～40％。分析产生这种低好感度的原因并不难：因为在世界各国民众中仍旧保留着属于旧时代的中国留下的片断印象，而甚少获得有关中国的鲜活认识，如有大约7％一10％的欧美人把金日成当做今日中国的领导人。而如果你发现居然还有5％的俄罗斯人认为中国的经济还要靠俄罗斯的援助、10％的日本人认为中国人现在还在流行穿“文化大革命”时代的军装，你还会对这些国家的民众对中国存留偏见感到奇怪吗?

不管怎么样，偏见依然存在。在今日的美国和日本，有关中国的新闻多半仍然是负面的；即便是与中国比较友好的俄罗斯，新闻中有关中国负面的社会报告与中餐美味介绍仍然是关于中国的主要信息。指望这些国家的新闻媒体的编辑们改变他们的编辑思路吗?No way!媒体作为产品，它的主导者需要迎合消费者的口味，他们不会甘冒违逆受众主流偏好的危险而充当“舆论引导者”的角色。这样，中国的负面印象似乎注定要流传久远了!

鉴于美国的帝国主义形象，美国肯尼迪总统时代开启了一项“国际访问者计划”(这一计划在早期由美国新闻署主导，目前已转由国务院负责)。该计划面向社会主义国家与发展中国家，每年遴选这些国家的社会、政治、文化、媒体、教育等领域具有领导者潜力的精英分子，资助他们到美国去访问他们所想见识的任何人和任何地方。美国政府委托专门机构(目前一家名为德尔法的独立机构承担主要的运作事务)全程安排，提供翻译陪同，费用由美国政府的官方专项资金项目全额提供(这一项目在中国的每年受邀者达到百余人)。在2001年由美国新任驻华大使主办的项目访问者联谊会上，我们可以看到几乎所有领域中的活跃分子，他们大多是今日中国的强势话语权者，美国人通过影响中国的社会精英和舆论领袖，从而使他们成为影响中国人看待美国事物的辅导者。这种精英营销理念难道不值得我们借鉴一下吗?

这其中有两点值得我们借鉴：

(1)推销一个国家是一种整体营销，国际访问者项目的访问者在短短一个月中可以介入美国社会的多个层面，甚至超过了一个在美国有过10年生活经验的持绿卡的中国人。因为你第一次在美国政府的支持下，围绕某个主题，深入到你可能从无机会深入的地方，从格林斯潘本人、美国的黑人社区、环保运动组织、监狱、大学校长办公室，到艾滋病治疗中心、电视台主持人、总统候选人、华尔街顶级投资商。这里，你是节目的编制者，而组织者只是带你来实现这一点，你感到这是宣传吗?

(2)受邀者不只是那些对美国的“友好分子”，而是包括立场复杂的各方面人士，实际上原来对美国颇有成见者回来的现身说法，比本来的亲美分子更具说服力。这其中的做法颇值得我们某些惯于使用简单的区分敌友而决定交往与否的政策人士去认真玩味。

“营销”中国的技巧也许与“营销”美国还颇不相同，这里试举三个理由：

(1)许多国家民众对中国的政府行为素有偏见，因此国家营销行为似应由更具民间色彩之机构为之；

(2)“营销”中国是一长期之功，在短期观感上颇不利于中国的所谓国际精英，而借助于长期友好之沟通与交流，则可收渐进感化之效；

(3)在“营销”中国的投人中，不仅包括对于国际社会的精英营销，还应包括有对于中国社会精英的国际行为规则的教育。

P145-146

一个纷争的时代是亟需公道的时代。中国社会的经济发展增大了可分配的利益总量，从而吸引了全世界的目光，也诱发了利益集团的分野和新形式的利益竞争方式的成型。而在我们这样一个任何一个区、县政府管辖的地域都比一些欧洲国家的许多州还要庞大的国家里，我们有许多独特的公共管理忧虑：

①我们希望精减政府的职能，但我们担心谁能真正代替政府去承担这些社会职能；

②我们希望有更多的社会力量能够承担日益加剧的社会管理成本，但是我们也担心对这些组织化的社会力量的控制能力；

③我们希望培育一些适当的、可控的社会组织去代行社会化的公共管理职能，但是官僚式的管理方式、退居二线的老人队伍、传统机关思维构成的工作作风实际上并不能够给我们提供我们所期待的助益；

④我们希望解脱对于庞大的国有企(事)业的直接操控模式，但是现在所得到的任何一种解脱之道都很难得到所有方面的认可或在操作中避免走形；

⑤各种渠道给予我们的新的管理知识要求我们寻求更为开明的工作之道，但我们的体制安全感仍要求我们固守某些刻板的意识形态教条；

⑥我们需要更多的、真正能在公共部门中负起责任来的专家型管理者，但是能干的管理者往往在他的地盘上建立起控制力较强的专有资产体系，从而危及到监督者及公众对他的控制。

中国社会的进步表现在它为社会资源与社会力量的发展提供了越来越大的空间与支持条件，而其挑战在于当今社会力量的发展导致了公共管理者与公共管理对象之间紧张度的上升。在这一种博弈中，公共管理者承受着巨大的压力：工商业者中企业家与职业经理人的素质可能要高于许多经济职能管理者与政策制定者的素质；投资者的需要期望与投资环境管理者的风格可能并不一致；即使是社会弱势群体，他们在竞争政策资源的过程中也不一定因为政策制定者的善意而必然产生更多的正面反应。因为这是一场真正的游戏：你给予资源，可能会导致人们的期待更多，因此某一次给予的满足并不能避免下一次索取未果时的不满；你为了创造政绩而制造短暂的繁荣景象，你得到的欢呼很可能变成下一任的骂声；你需要监控下属的好大喜功，但在很多时候这是你得到上面欣赏的基础；你可能希望做一些长远的规划，但是你可能发现你这样的考虑会被许多竞争者抨击为庸碌无为或者缺少现实政绩。

经济的发展可以成为汇聚资源的最佳理由，也可以是允许社会体系的其他部分脆弱的正当借口，但是经济发展的单兵突进能够达到一个程度：财富积聚成为所有人的共识，也成为一切其他社会矛盾积聚的原因。在某种程度上，今天，中国社会的非经济因素——政治、道德、文化、教育，已经成为制约、腐蚀、扭曲、阻碍经济健康发展的重要因素，在试图建设一个和谐社会的时候，我们所缺少的不是费用，而是人们的和谐观念、大量的人才和基础社会架构。

对这些挑战的答案会有很多，经济学家、社会学家、管理学家、伦理学家、政治学家会以不同的视角作答。我的基本立场是，没有现成的完备答案，但提升社会管理的公共性程度也许是产生适当答案的、最有意义的社会工程目标。公共性的基本要求是通过公开辩论、允许差异的专业化论争、允许利益集团发声从而建立起基于民意的治理技术与工作模式。这样做的结果是：

①立法能更好地反映民众意志，增加立法透明度与公众参与度；

②变后台式的内幕精英政治为前台式的公众参与发展，包括加强对政策措施的前期独立公众研究、公共表现上的公众评估和在施政优先度方面的民意研究；

③在开放社会公共服务空间的过程中，鼓励社会志愿服务群体的崛起。形成以社会服务积极分子为核心的NGO(非政府组织)，从而有效地发展出支持政府职能转化的社会服务体系；

④利用现有的公共基础架构，增加社会管理转型中的政治合法性，包括建立全国人民代表大会对于国有资产改制的授权模式、加强人民代表大会对于政府行为的违宪审查及更加透明有力的预算约束能力。

针对一些市政府官员不擅长面对媒体答问的情况，北京市的王岐山市长解释说是因为他们还不习惯面对公众媒体。是的，公共性是一种习惯，它需要更多地直接面对对象，倾听、问询、回答、交流、辩论和挑战；它还需要能把更多的注意力放到收集、梳理、提炼、转化公众意见之上；它还需要能面对公众，竞争大家的欣赏与支持、公开承诺、接受遴选与直面责任追究。这和在内幕化决策、官僚式沟通、惟上式思维的时候养成的习惯有很大的差别。这也许能帮助我们解释为什么一些很受领导欣赏的秘书人才却并非受民意支持的地方政府首长人才。但是我们换一个角度来看，公共性也只是一种习惯而已，虽然在我们不习惯的时候，感到难受甚至痛苦，但一旦建立和适应了这种习惯，它也就会成为我们行为的自然组成部分，而一旦更多地在公共服务中确立这样的习惯，就意味着我们的社会管理体制能更自然地实践与体现“以民为本”的原则。时代已经由一个以领袖为太阳的时代转为以民众为太阳的时代，公共性将确保我们可以满怀信心地去凝聚建设一个“阳光下政府”的共识。

 袁岳

2005年7月下旬，北京市委书记刘淇同志主持了北京著名社会学家的座谈会，听取大家关于建设和谐社会的理论构想与操作建议。刘书记在会上强调了建设和谐社会过程中加强公共参与的重要性。可以说，建设和谐社会的目标抓住了社会发展的一个准确的方面，而公众表达与公众参与则切中了建设这一目标的最佳路径。

        社会和谐的维度

首先，何为和谐。“和”者口中有禾为和，和不可使有人饥馑，且应使人有合理的享有利益的模式，因此和的根本乃是利益公平感及社会的最低限度的保障能力；“谐”者人皆可言为谐，故不可简单杜人之口．应设适当的表达机制，使人畅所欲言，言而可闻，闻后有应，因此谐的根本在于认可个人与人群可有不同利益与立场，且可通过公共沟通与表达，加强人群之间的了解，凝聚共识，在求同存异中厘定互动发展规则。

其次，我们说社会和谐乃是指人们相互之间形成的一种连结状态。

零点的调查结果显示，现在一般民众遇到事情时感觉最可信的是家人，然后就是自己，而对单位、组织甚至朋友表示可以信赖的则很少。个人的这种普遍的自救意识与隔离感并非一种和谐状态，相反，和谐的社会关系需要人们有更强的连结感、互动感、力量感。因此，我们要重视社会成员拥有的社会资本水平与社会成员的网络化建设，形成很强的社会互动与解决问题的能力。

其三，我们说的和谐并不简单等同于稳定、无事这样的价值状态。

和谐更具有动态向上的特征。是指人们可以较为容易地动员起来一起做事，一起建设，在这个合作的过程中加深感情与目标共享感。人群 中自然地分布着乐于张罗大家之事的人、支持创新服务的人、关注新事物的人，关键在于在治理框架中要给予这些社会资源以发挥作用的空间，这样才会有更加生动活泼的社会运动与发展。因此，和谐也是动词，它更指代着社会要有丰富的动员机制，使大家在个人利益得到适度满足的前提下，有更多的共同之事可以去关心、参与和推动。

其四，社会和谐相当于社区和谐，但这社区和谐又不简单等同于居住社区的和谐。

实际上，人们越来越多地把资源投放到职业社区、兴趣社区及虚拟社区中，而人们在那里的收益作用也越来越突出，也意味着我们对于在那些社区的新事物和发展要投注更多的关注。因此，我们不能简单地把建设和谐社会简单化为只是加强居委会或村委会的工作或者多搞居住社区中的群众活动。

        通达和谐的路径

在我们前面的假设条件成立的前提下，也许我们对于建设和谐社会路径的认识做一个更加细致的探讨是很有价值的。

其一，重视民意在社会动员与公共决策中的作用。

北京及一些其他城市已经在运用民意考评政府部门表现方面进行了积极的尝试，在首都规划修整、上海社会治安、天津和重庆投资环境建设、一些城市的低保措施设计等方面，政府部门都在尝试评估公众需要。预先了解民意、对计划拟订的政策预案测试公众接受度、根据公共意愿设计公共方案，所有这些努力不仅可以让公众意愿有所表达·也可以增加公共决策执行中的公众支持，还可以减少因违逆民意的公共决策而增加的社会动荡。以民意为依归还为不同的在任领导人设立了近似或者相同的决策依据，可以使得政策基础划一，这是推动社会调谐的重要工具。

其二，重视公共行为中公平机制的设置与沟通能力。

在公共机构中，许多人用轻省的口号对付上下。用套话搞文山会海。但在今天社会矛盾越来越复杂的条件下，许多具体问题是鲜活的，不少群众的想法也是很生动的，公共管理者需要有面对社会情势与具体问题的更强的研判、诊断能力，积极、主动、有针对性的沟通能力，通过谈判协商提出解决方案的能力，热情智慧的鼓动能力。从这个角度来说。现代的政策分析方法、社会动员方法、公共谈判方法、参与式组织方式、公共评价方法，都是我们作为一个和谐社会建设者甚至导航者不可或缺的能力。

其三，为不同社会群体提供对应的社会交往体系。

一个城市、一个乡村的居民现在都有阶层、群体之分，他们遇到的问题有异、关注的重点也有差别。在北京的CBD，有建筑硬件、也有投 资者的俱乐部，但很少有社会交往的基础设施，也缺少白领的活动空间。很多年轻的办公室工作者连找对象的社交场所都很少。在许多开发区。工厂连连开工，但在工厂里工作的蓝领连个换脑筋、找对象的机会也没有。是不是要有常规的白领节?是不是可以设立学习和交往功能兼备的新蓝领夜校?是不是可以有更多的NGO式的志愿活动与志愿机构让人们在中间一起发展做事情的兴趣和感情?当今社会层面的许多问题。如果首先由个人及其家庭自我解决一部分，由志愿组织与社会网络解决一部分，由单位解决一部分，最终其转化为大型社会问题的几率就可能大为降低。

其四，在社会动员中培养出新的社区内在网络与公众人物。

一个社区内部如果有一些积极分子推动志愿服务活动，人们在活动过程中互相建立感情，一些积极分子在服务过程中建立威望，那么如果下一次居委会或村委会选举的时候，经过这种体验的居民就知道对社区组织提出何种新的服务要求。也知道在社区公众人物中做何选择。有管理者反映，在他们的镇上有了一些别墅区，他们觉得自己有管理农民、镇民的经验，但没有管理别墅区富人的经验。是的，不同社区的需求是不一样的，任何的服务与管理首先应该了解社区需求，比如对于别墅区的居民来说，也许他对警察安全提示与巡逻、你发放到他家中的儿童疫苗接种提示、所组织的爱心公益活动均有非常正面的反应——投入虽不多，但吻合其内在需要。当然，这些想法甚至直接动员工作的开展，需要社区对外部社会工作者的介入有更加开放的心态。同时也对内部社区积极分子的成长持热情的态度。实际上，一个社区只要开始有一些关键社区服务和交往活动，出现一些社区积极分子就可以推动成员之间的连结，并成为走向全面社区团结的基础。这样的社区动员实验值得尝试。

其五，建设面向社区的民意代表遴选及发展支持机制。

小区域居住社区与整个社会管理体系的一体化，很重要的工作是发挥好人大代表的社区代表与联系作用。候选人大代表者应有效地以社区议题来争取社区成员的支持，经常深入社区，了解社区需要，为社区争取发展资源；也鼓励社区成员和积极分子争取成为基层人民代表，从社区的角度来寻找更为系统的利益表达渠道。与此同时，也可以进一步思考社区发展的资源提供模式，将由社区内部资源动员、外部行政支持和必要的项目式资源寻找方式，也就是说鼓励由传统的、完全的行政支持与财政划拨制，转变为以支持社区发展项目的发展基金管理模式，这种基金由政府支持成立，并向社区开放。以此，使行政发展资源及来自于其他渠道的资源均可为社区所用，也可以更好地鼓励和培养社区组织的资源争取意识与资源获得能力。

其六，跨越鸿沟。

随着社会经济发展，财富鸿沟、数字鸿沟、机动鸿沟现象都越来越突出。有人提出国家应该完全消灭鸿沟，也有人觉得应该在社区混合、税收管理等方面施以有力的措施来填平鸿沟。这些想法的基础在于没有综合地开发我们的资源水平和社会群体的自然互动方式。在一个资源有限的社会中，鸿沟效应本身具有通过社会张力促使社会进步方面的积极意义，也对产业、资源群聚有积极的价值。合法、自然的鸿沟分别也为这个社会注入了特殊的社会魅力机制，今天要没有上海、北京这样鸿沟这一侧的繁华景象，中国在争取世界一流人才、一流投资者和保留大量的本国资本、人才方面就可能根本没有如此突出的吸引力。当然，在社会和谐的建设过程中。非常关键的是针对鸿沟另一侧的最低限度的全民健保；通过社会动员建设慈善、志愿和社会援助机制，缓和鸿沟效应给弱势一侧极端底层居民带来的痛苦程度；确保社会实现公平机制，使人们借助于公平、合法的努力和支持均有跨越鸿沟的广泛机会与可能途径。

其七，在和谐社会的建设中，应使人们的焦点不只聚集在一般化的、抽象的“和谐”问题上。而应鼓励人们在诸多公共议题上积极参与、发表建言，并在公共决策中有所体现。

一些比较尖锐的大议题，如医疗改革、就业机会、国企改革、青少年教育、环保发展、城乡规划；一些比较小的议题，如艾滋病、公益捐助、婚检、步行巡警、公园收费调整、宠物收费、鞭炮禁放等，均应通过各种媒体和渠道鼓励在居民中进行广泛的公共讨论与对策搜寻。

和谐社会需要气氛、条件，也需要思路和能力。建设和谐社会也需要设立有限可行的目标，确定具体的步骤及创造阶段性的工作条件，还需要对陈旧的刻板工作模式进行改革创新、大胆突进。但从根本上来说。社会和谐来源于受到激发的、积极向上的公众和宽松有序的公共管理模式的良好吻合。

中国社会需要这样敏锐而独特的观察。

  ——哈佛大学安东尼·赛什(Anthony saich)教授

袁岳是真正以知识创业的弄潮儿。

  ——《世界经理人》杂志

袁岳对于中国政府公司化的警语，让我们惊觉：我们周围很多习以为常的公共管理模式并不正常。

  ——清华一哈佛“高官培训班”学员