近两年，审计总署刮起了强烈的“审计风暴”，审计工作越来越受到民众的关心。本书在用详尽的内容介绍审计基础知识的同时，重点用案例的形式介绍经济责任审计如何编制审计方案、如何进行现场审计、如何进行审计评价、如何编写审计报告等内容，力求体现实用性和新颖性的特点。全书语言深入浅出，举一反三，解释原理清晰明了，让你在轻松的状态下掌握专业知识。

本书按照基础精要、规范精要、实务案例、相关理论的结构而编写。基础精要用图表的形式简要介绍了经济责任审计工作的基础知识；规范精要用图表的形式主要解释分析了5部委、审计署、国资委有关经济责任审计的政策规范；实务案例主要介绍了审计机关、国资委、企事业单位经济责任审计的调查方案、具体实施方案、审计流程、审计评价、审计报告等全过程的案例；相关理论主要介绍与经济责任审计有关的国内外的最新理论，如目标管理、杠杆理论等。

经济责任与经济责任审计(代序) …………………………………刘国权

1．基础精要 

党政领导干部经济责任审计的基本制度……………………………………(3)

党政领导干部经济责任审计工作的法律依据、指导原则…………………(7)

党政领导干部经济责任审计的内容…………………………………………(11)

党政领导干部经济责任审计的程序…………………………………………(19)

党政领导干部经济责任审计的方法…………………………………………(29)

党政领导干部经济责任审计评价……………………………………………(34)

党政领导干部经济责任审计报告……………………………………………(45)

2．规范精要

《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》精要……………………(61)

《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》精要…(67)

《中国共产党党内监督条例》精要…………………………………………(70)

党政领导干部廉政自律规定精要……………………………………………(77)

《党政领导干部选拔任用工作条例》精要…………………………………(84)

《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》及实施细则精要…(96)

《中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》精要……………………(102)

3．实务案例

L省人民政府张三省长任期经济责任审计案例………………………………(107)

W省A厅厅长李四经济责任审计案例…………………………………………(118)

WM市长任期经济责任审计案例分析…………………………………………(129)

Y市市委书记任期经济责任审计案例…………………………………………(139)

Y市S局王五局长经济责任审计案例…………………………………………(146)

S市税务局局长任期经济责任审计案例………………………………………(164)

ST县县长任期经济责任审计案例……………………………………………(175)

E县人民政府F县长任期经济责任审计案例…………………………………(184)

L市R乡乡长王一任期经济责任审计案例……………………………………(197)

M学院N院长任期经济责任审计案例…………………………………………(221)

北京A高校校长任期经济责任审计案例……………………………………(239)

北京海特医院贾国母院长任期经济责任审计案例…………………………(267)

D区人民检察院检察长任期经济责任审计案例……………………………(291)

4．相关理论

公共财政理论精要…………………………………………………………(307)

财政支出的结构优化理论精要……………………………………………(312)

公共风险与财政安全理论精要……………………………………………(325)

义务教育财政支出效益评审精要…………………………………………(335)

综合性医院财政支出效益评价精要………………………………………(341)

社会公共需要理论

社会公共需要有别于个人消费需要，是市场不能满足的需要。科学界定社会公共需要的范围，这是理解公共财政的必要前提。

(一)公共产品

现代西方财政学一般把经济部门分为私人部门和公共部门，私人部门提供的称“私人品”，公共部门提供的称“公共品”。公共品是指每个人消费这种不会导致他人对该产品消费的减少。公共品具有非竞争性和非排他性两个基本特征。

纯公共品的存在及供给上的需要，是市场竞争所无法或不便解决的，是市场失灵的一种重要表现。由于公共品具有非排他性的特征，追求利润最大化的生产者，是不会去供应公共品的。一旦他生产了公共品，就无法排除人们不付任何代价地消费该物品或服务品，意味着可能形成“免费搭车”现象。所以，对于公共品供应来说，一般只有通过政府财政预算提供才是可行的。

(二)私人品

与公共品相对应，凡是消费上具有竞争性和排他性，按照价值规律的要求和等价交换原则生产和消费的商品或服务，都是私人品。排他性指个人排除在消费某种产品或服务的利益之外，当消费者为私人品付钱之后，他人就不能享用此种产品或服务所带来的利益。竞争性是某一产品消费者的增加同样会引起该产品或服务生产成本的增加，即多消费一份产品就要增加一份劳动力和生产资料的消耗。但消费的增加与成本增加不会按比例，而是呈递减的趋势，这是规模经济的客观要求。私人品是否符合别人的消费需要，是否能获得价值补偿，不仅是其使用价值符合市场消费者的需要，而且按照等价交换的原则支付等价，方可享用。

(三)准公共品

准公共品是介乎社会公共需要与个人消费需要之间、但在性质上难以严格划分的一些需要，其中一部分或大部分，也要由国家集中分配来给予满足。这些物品或服务一般有公共品的一些特征，同时也有私人品的一些特征，理论上将这类物品或服务界定为“准公共品”。比如，大学教育就是典型的例证。大学教育并非全体社会成员都可以享受，由于招生名额有限，进入大学学习具有竞争性和排斥性，从这个角度看，大学教育具有个人需要的特征，可以对享受大学教育的人收取费用。但大学教育也可以归属到社会公共需要之列，因为大学教育为国家培养高级专门人才，是任何社会存在和发展所必需的，学生学到的知识和技能具有外部效应。所以，在许多国家，特别是在社会主义国家，大学教育都是政府出资兴办的。近些年来，我国开始实行对进入大学教育的学生收取部分费用，就是矫正过去我们把大学教育完全当做“公共品”对待的做法，是符合“准公共品”性质和要求的。在市场化国家，把大学教育分为国立大学和私立大学，国立大学的投资和经费主要由政府拨付，自然属于社会公共需要范围。

综合上述分析，社会公共需要的范围大体可归纳为两类：公共品和准公共品。私人品则属于个人消费的需要。一般来说，社会公共需要在任何社会形态下都是存在的，不因社会形态的更迭而消失，这是它的共同性；社会公共需要又总是特殊的，即具体存在于特定的社会形态中，在不同的社会形态和历史发展阶段，社会公共需要的范围会有不同，它既取决于生产力发展水平，也取决于不同社会形态下政府职能的需要。市场经济条件下的社会公共需要是公共品与市场缺陷相结合的产物，是公共财政的理论基石。

  三、公共财政的特征

公共财政是建立在“公共品”理论和“市场失灵”理论基础上，与市场经济相适应的一种财政模式。我国虽然还处于社会主义市场经济体制建立过程中，从财政满足社会公共需要这一本质特征出发，公共财政的定义可以概括为：它是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。深入分析，公共财政具有以下几个特征：

(一)公共性  公共性是由“公共品”理论决定的，其本质特征是满足社会公共需要。人们常说，在市场经济下，市场能干的，政府就不应去干；而市场不能干的，政府就应当去干。对于市场经济下的财政来说，也是应遵循的一个基本原则。具体来看，什么是市场不能干的呢?就是社会公共需要领域，即“公共品”和“准公共品”，这类政府活动领域是难以通过市场提供的。

(二)非营利性

营利性是人们参与市场活动的唯一动力，但作为政府及其公共财政，就不能直接进入市场去追逐盈利，而只能以社会利益作为活动目的，只能从事非营利性活动，这就使公共财政具有非营利性特征。

(三)调控性

市场经济条件下，公共财政是政府调控经济的重要政策工具。政府宏观调控的主要目标是：促进经济增长、抑制通货膨胀、提高就业水平等。政府各项调控目标的实现；都离不开一定的财政手段的支持。这些手段包括税收、规费、支出、预算、补贴、国债、赤字等。

(四)法治性

市场经济是一个法治经济，对于政府来说，其活动和行为也应当置于法律的根本约束规范之下。财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下无疑必须受到法律约束和规范，从而具有明显的法治性特征。财政的法治化，意味着社会公众通过国家权力机构和相应的法律程序，决定、约束、规范和监督政府的财政行为，从而使得财政体现出是社会公众的财政，是建立在法规规范化基础上的财政。如税收是依据税法征收的，没有国家权力机关的批准和授权，有关税法和税收条例是无法确立的。又如政府预算也要通过国家权力机关审议和批准，否则政府是一分一毫也无权随意使用的。P.309-311

1999年中办、国办关于《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》下发后，特别是2000年全国经济责任审计工作会议之后，经济责任审计工作在全国已经全面推开，并形成制度。为了进一步全面推进经济责任审计工作，中央纪委、审计署等5部委2004年11月29日再次召开了全国审计工作会议，要求认清形势，明确目标，推动经济责任审计工作深入开展。为规范我国经济责任审计行为，提高审计质量，审计署、国资委相继颁布了有关经济责任审计的法规制度。

为了深入领会全国经济责任审计会议精神和有关经济责任审计政策法规的要求，全面总结我国经济责任审计工作取得的成效和经验，进一步深化经济责任审计工作，提高审计人员的业务水平，我们组织审计机关、党政领导机关和企事业单位长期从事经济责任审计工作的实际工作者，用两年的时间编写了《经济责任审计精要与案例系列丛书》。

本系列丛书主要书目包括《企业经济责任审计精要与案例》、《党政领导干部经济责任审计精要与案例》、《经济责任审计评价精要与案例》、《经济责任审计流程精要与案例》等。

本系列丛书均按照基础精要、规范精要、实务案例、相关理论的结构而编写。

基础精要用图表的形式简要介绍了经济责任审计工作的基础知识；规范精要用图表的形式主要解释分析了5部委、审计署、国资委有关经济责任审计的政策规范；实务案例主要介绍了审计机关、国资委、企事业单位经济责任审计的调查方案、具体实施方案、审计流程、审计评价、审计报告等全过程的案例，包括对大型集团公司、省(部)长、市长、县长、医院院长、大学校长等进行经济责任审计的典型案例；相关理论主要介绍与经济责任审计有关的国内外的最新理论，如目标管理、杠杆理论等。

本套丛书得到了审计署、国资委等有关领导的指导和支持，全国人大常委、前国家审计署副审计长刘鹤章，前中国注册会计师协会会长、原国家审计署常务审计长崔建民还在百忙中亲临指导，并担任本套丛书的顾问。审计署经贸司司长刘国权在总结近年来中管企业领导人员任期经济责任审计经验的基础上，特为本书撰写了《经济责任与经济责任审计》的指导性文章代为序。

本套丛书在用图表的形式简要介绍基础知识的同时，重点用案例的形式介绍经济责任审计如何编制审计方案、如何进行现场审计、如何进行审计评价、如何编写审计报告等内容，力求体现实用性和新颖性的特点。

正如李金华审计长所说的“经过不懈地努力，经济责任审计已经作为一项制度确定下来，在促进对权力的制约监督、促进依法行政、促进对干部的监督管理、促进党风廉政建设等方面发挥了重要作用，受到了党委、政府的重视与支持，赢得了社会各界的广泛认知和关注。但从根本上讲，这项工作毕竟还是一个全新的领域，从理论到实践，从制度规范到操作实施，都还面临很大的挑战和发展空间，需要我们不断探索和实践。”本书我们虽尽最大努力进行了较为深入的探索，但由于经济责任审计的实践还不丰富，加上编者水平有限，对经济责任审计有关问题的研究仍比较肤浅，有些观点和看法也恐失之偏颇，不足之处，还请读者批评指教。

编者

2005年元旦