为什么政府要主动发起和推进改革？为什么同样由政府发动和推进的转型会导致不同的结果？本书从政府本位出发，尝试着给出一个清晰而又简洁的答案。以往对政府改革和政府职能的研究，往往都囿于企业本位或社会本位的窠臼。本书的研究首先从破除这个束缚开始，秉持自利性和有限理性假设，真正站在政府的立场，从政府的偏好和目标出发，分析政府受到的现实的知识约束，来探讨政府在体制改革和转型中的决策行为及特征。

20世纪发生了两次大规模的制度变迁，继世纪初一大批国家纷纷跃人社会主义发展轨道之后，在世纪末，这些国家中的绝大部分又踏上了重新回归市场经济的征程。而对于后者的研究和探讨，则一直是近20多年来理论界的热点。

已有的理论从多个学科和各个角度对从计划体制向市场体制的转换过程进行了分析，研究涉及经济学、社会学、政治学、法学、哲学等多个领域，关注的焦点也多种多样，就经济学研究来说，大到整体社会体制的架构，小到企业契约理论，都对转型过程进行了深入的剖析。不过既有的研究也还未达到毫无瑕疵、无可挑剔的程度，就经济学的研究而言，普遍存在着两方面的不足：其一，对政府在转型过程中的行为及其所起的作用关注不够；其二，即使有一部分分析涉及了政府，但其秉持的理论前提不甚现实，因而影响对政府在制度变迁中地位和作用的准确认识。制度变迁发生的起点是传统经济体制，在这种体制下，政府作为统辖一切、掌控一切的“全能者”发挥着作用，因此，很难想象在这种“强政府”背景下发生的制度变迁中，政府自身的利益考虑能低微到可以被抽象忽略的地步。现有的相当部分理论在研究制度变迁时，不是从企业的角度，就是从增进社会效率的角度进行分析，而恰恰忽略了站在政府自身的立场，从政府注重的目标和偏好出发对转型过程进行研究，因此从严格的意义说来，都是一些企业本位、社会本位的思考，而独独缺失了从政府本位进行的思考。即使也有理论对政府在转型中的角色进行了探讨，但它们基本秉持伦理人的前提假设，把政府的存在归结到社会共同利益、社会公意之上，忽略了政府作为一个独立的行为主体，必然也有自己的利益。

本书的研究试图弥补这些缺陷，坚持行为主体的自利性和有限理性假设，秉持个体主义和现实主义研究路向，从政府具有的偏好出发，分析政府的目标追求，构造指导政府行为的目标函数。政府的决策行为和其在制度变迁中所采取的行为从根本意义上说就是由其目标函数推动和指引的，不过政府的行动也受现实的约束，本书主要研究政府在知识上所受的约束。因此，政府就是在其目标的导引和现实知识的约束下做出决策的。本书认为政府的目标函数呈现出“核心——保护带”的结构，维持既有统治地位是政府最重要的目标，因此，这是处于核心层的价值目标，而保障民族利益、特定的制度偏好和其他的目标则构成了保护层的目标。在正常情况下，外部冲击首先通过影响保护层目标的实现，进而传递到核心层，政府通过监控其目标体系的实现状况来感知压力，判断冲击的方向、性质和程度，并做出相应的决策。政府受到的知识约束主要体现为有关制度知识的约束、决策艺术和风险控制知识的约束以及对自身能力认知方面的约束。在此研究基础上，政府的决策模型就表现为：就政府的决策行为来说，其目标函数提供了政府行动的动力和行为的目标指向，而知识约束主要作用于政府选择的策略集，影响可选策略的数量和质量，从而影响政府的决策行为。

政府的决策模型可以解释政府在体制变迁过程中的诸多行为特征，本书对此做了阐释。本书认为对风险的感知、认识和掌控是贯穿改革全过程的政府关注的焦点，也是理解改革启动和推进过程中政府行为的关键，本书就试图用政府决策模型，对政府在改革中的行为做一分析。目前学界普遍认为中国和俄罗斯(前苏联)代表了现实制度变迁中的两个不同类型，并把它们命名为渐进式变迁和激进式变迁。本书认同周冰教授的观点，认为这种划分内蕴了不甚合理的前提，并容易误导研究的方向，因此，本书根据转型过程中宪法性秩序的不同变动情况，用平滑式制度变迁和突变式制度变迁来概括这两类转型。虽然这两类转型方式存在着许多不同方面，但从政府的立场出发，运用本书所构建的政府决策模型，可以很好地解释这些特征——相似的和不同的——并把它们统一起来。  综上所述，本书秉持自利性和有限理性的假设，站在政府的立场，从政府关注的偏好和目标出发，分析政府现实遭遇的知识约束，来探讨政府在制度变迁过程中的行为特征，并对中苏转型的不同特征做了初步的分析，试图对已有研究的不足做一弥补。当然这种尝试只是初步的，许多方面还有待进一步深化和加强。

第一章　绪论：政府行为之谜1

　　一　转型模式的界定3

　　二　本书研究的基本假设8

　　三　本书的研究思路和结构安排13

第二章　制度变迁中的政府：文献综述18

　　第一节　西方经济思想中的国家与政府理论19

　　　 一　国家的起源与发展19

　　　　二　政府的地位和作用28

　　第二节　转型中的国家与政府34

　　　　一　“政府——企业”35

　　　　二　政府自身改革46

　　　　三　“中央——地方”54

　　　　四　政府能力66

　　第三节　述评69

第三章　偏好、偏好转换和政府的目标函数74

　　第一节　政府的偏好和目标函数75

　　　　一　政府的偏好和目标76

　　　　二　政府的偏好体系101

　　　　三　目标函数既定下的政府角色定位112

　　第二节　制度绩效的评价——制度变迁压力的感知118

　　　　一　制度绩效的评价标准118

　　　　二　制度绩效的考量指标120

　　第三节　偏好转换——目标修正机制124

　　　　一　触发——启动机制125

　　　　二　修正——转换机制132

　　　　三　从计划到市场的转换135

第四章　知识和知识约束143

　　第一节　制度知识及其获取144

　　　　一　制度知识及其约束146

　　　　二　制度知识的获取160

　　第二节　决策与风险控制的知识及其约束165

　　　　一　利益集团与政府决策166

　　　　二　决策艺术的理解和掌握172

　　　　三　改革风险的认识与处理175

　　第三节　政府能力的知识及约束179

　　　　一　政府能力与社会转型179

　　　　二　政府能力的内容及衡量指标182

第五章　结论：政府改革行为分析199

　　第一节　政府决策模型200

　　　　一　政府的目标函数200

　　　　二　政府的知识约束208

　　　　三　决策形成的模型217

　　第二节　转型特征与政府行为分析234

　　第三节　中国与苏(俄)制度变迁的比较分析258

　　　　一　制度变迁目标的一致性260

　　　　二　政府的知识约束与风险控制和决策艺术的不同273

参考文献290

后记309