本书对近代县制范畴内各种制度的沿革进行了探讨，同时对蕴藏在县制演变背后的社会环境，财政制度等也进行了初步探讨。作者通过翔实丰富的内容完整地阐述了整个县制的演变过程。以史为鉴，作者同时也对我国如今的县制改革提出了自己的观点与建议。

自 序……………………………………………………………………………1

序 论……………………………………………………………………………1

第一章 中国古代的县制和乡里组织…………………………………………7

 第一节清代以前的县制和乡里组织………………………………………7

一、地方行政层次和县等制度……………………………………………7

二、县行政的治理结构…………………………………………………10

三、乡里组织……………………………………………………………15

 第二节清代的州县行政…………………………………………………20

一、清代的地方行政体制………………………………………………20

二、清代州县的治理结构………………………………………………23

三、清代的州县官员及其职责…………………………………………29

四、清代州县的财政……………………………………………………33

 第三节清代的乡里组织…………………………………………………37

一、清代的里(社)甲……………………………………………………37

二、清代的乡地…………………………………………………………40

三、清代的保甲…………………………………………………………44

四、清代其他乡里组织…………………………………………………48

五、“地方精英”与乡村社会公共职能…………………………………50

 第四节清代县制的落后性………………………………………………53

第二章近代县制改革的酝酿………………………………………………56

 第一节改革州县行政的呼声……………………………………………56

一、顾炎武：县政改革的思想先驱………………………………………56

二、晚清县制改革思潮…………………………………………………60

三、晚清地方自治思潮…………………………………………………67

 第二节近代县制的萌芽…………………………………………………73

一、清末颁行的县制改革措施…………………………………………73

二、地方自治制度的萌芽………………………………………………76

三、区乡行政区划和组织的萌芽………………………………………77

 第三节官治与自治：清末县制改革方案…………………………………80

一、《直省官制通则》的“官治”方案……………………………………80

二、两个“地方自治章程”的“自治”方案…………………………83

第三章 清末至北洋政府时期的县制………………………………………86

 第一节北洋政府时期的“官治”县政……………………………………86

一、县公署组织的制度设计……………………………………………86

二、实际运行中的县公署组织…………………………………………89

三、县知事兼理司法制度………………………………………………94

四、县佐制度……………………………………………………………100

 第二节以“四局”为主体的“自治”县政…………………………………104

一、清末民初地方自治的推行与取消…………………………………104

二、“四局”县政系统的形成……………………………………………108

三、“四局”系统的“自治”性质…………………………………………114

四、第二次地方自治中的议参两会……………………………………119

 第三节近代区乡行政的生成……………………………………………121

一、清末至北洋政府时期区乡行政各形态……………………………12l

二、性质：在传统与近代之间…………………………………………133

第四章 国民政府时期的县制(上)…………………………………………140

 第一节国民政府时期的地方行政体制…………………………………141

一、孙中山关于实行县自治的思想……………………………………141

二、省县二级制和督察专员制度………………………………………144

三、《县组织法》的颁行…………………………………………………147

 第二节《县组织法》框架下的县行政……………………………………150

一、南京国民政府初期的县行政组织………一………………………150

二、“合署办公”与“裁局改科”…………………………………………157

三、书吏差役制度的革除………………………………………………166

四、县行政会议制度的实行……………………………………………170

五、厘定县等……………………………………………………………172

六、县长兼理司法制度的改革………………………………………175

 第三节《县组织法》框架时期的区乡制度与编民组织…………………183

一、区乡地方自治的制度设计…………………………………………183

二、区、乡镇自治行政的建立…………………………………………188

三、区、乡镇地方自治的停顿…………………………………………194

四、保甲制度的推出……………………………………………………199

五、“分区设署”制度的实行……………………………………………203

六、自治停顿后的区乡制度实况………………………………………206

第五章国民政府时期的县制(下)…………………………………………212

 第一节“新县制”的颁行………………………………………………212

一、《县各级组织纲要》的颁布与实施…………………………………212

二、“新县制”的制度设计………………………………………………217

 第二节“新县制”下的县乡行政…………………………………………224

一、“新县制”实行后的县行政组织……………………………………224

二、区、乡(镇)行政组织的调整与重建………………………………236

 第三节“新县制”下的地方自治…………………………………………242

一、保甲的整顿与重编…………………………………………………242

二、县以下民意机构的组建……………………………………………243

三、县参议会制度的实行………………………………………………244

 第四节“新县制”运作的得失……………………………………………250

一、“新县制”运作的成绩………………………………………………250

二、“新县制”运作中的问题……………………………………………255

第六章清末至国民政府时期的县财政制度………………………………260

 第一节因袭与改革中的县国家财政……………………………………260

一、县公署(政府)的经理省税职责……………………………………260

二、县公署(政府)公费制度……………………………………………262

三、县财政家产制管理的改革与因袭………………………………267

 第二节县自治财政………………………………………………………272

一、县自治财政的产生和运作…………………………………………272

二、县自治财政的收支构成……………………………………………275

三、县自治财政之得失…………………………………………………283

 第三节县统一财政的生成………………………………………………286

一、财政机构的整合……………………………………………………286

二、征收机构和公库的建立……………………………………………291

三、财政预算制度的建立………………………………………………292

四、统一收支系统的建立………………………………………………294

第七章县政人员的人事制度………………………………………………303

 第一节北洋政府时期的县知事任用制度………………………………303

一、县知事任用和试验制度的颁行……………………………………303

二、知事试验的举行和分发、甄别……………………………………306

三、县知事的任用………………………………………………………312

四、县知事的考核和奖惩………………………………………………320

五、县佐治人员的任用…………………………………………………324

 第二节 国民政府时期的县政人员人事制度……………………………325

一、县长的任用、考绩与奖惩…………………………………………325

二、县长人事制度实况…………………………………………………333

三、普通行政人员的人事制度…………………………………………347

第八章县制演进背后的社会变动…………………………………………355

 第一节清末至北洋政府时期的“绅权”…………………………………356

一、地方自治与“绅权”的组织化………………………………………356

二、新官绅阶层的形成…………………………………………………359

三、“自治”制度下“绅权”的膨胀………………………………………363

 第二节 国民政府县制改革中的“绅权”消长……………………………368

一、国民政府的抑制“绅权”政策………………………………………368

二、新地方精英群体的形成……………………………………………375

三、覆灭前的活跃：新地方精英的活动………………………………383

结语：20世纪上半期中国县制的演变脉络和改革得失……………………389

参考和征引文献………………………………………………………………393

后记……………………………………………………………………………406

一、财政机构的整合

在中国近代史上，地方财政这一概念有两种涵义：其一是指国家财政中的地方层面，即相对于中央国家财政而存在的省国家财政、县国家财政；其二是指相对于国家财政而存在的地方自治财政。在清代，这两种意义上的地方财政都是不存在的。当时各州县在履行财政职能时，只不过是国家统一财政的一个征收和出纳机关，它们没有自己独立的财政收支，只是代国家征收地丁等赋税，并从中坐支本应由国家拨发的行政经费。至于地方自治财政，则更是无从谈起。当时地方社会存在一些地方公产公款，或在办理某些公益事务时临时募捐一些款项，它们一般属于各乡村、各宗族、各团会，或按习惯收支，或由经办有关公益事务的绅董管理，没有常设财务机构。上文已经述及，在清末至国民政府时期，各地产生了与国家财政并存的县自治财政，然而国家财政系统内部却依然没有省与县之间的划分，没有独立的县财政，县公署(政府)仍然如清代一样，一方面代国家经征田赋等赋税，另一方面从国家支领(或坐支)额定的办公经费。国民政府取得全国统治权时，在县财政体制方面面临的就是这样一种局面。按照《建国大纲》和《县组织法》，县政府一身而二任，既为自治机关，同时又兼办国家行政事务。因此，它在财政制度建设方面的目标，就是要建立一个统一的县地方财政体系。这种财政体系同样须具备双重性质，一方面属于国家财政的县级层面，另一方面属于与国家财政相对的地方自治财政。显然，这一改革的完成需要进行两方面的工作：一是整合县财政机关，改变清末以来履行国家财政职能的县公署(政府)与地方财政局所分立并存的局面，I司时建立健全法治化的预算、税收、金库制度；二是整合财政收支系统，在国家财政中进行中央与地方、省与县的收支划分，并在此基础上将县国家财政与县自治财政合而为一。

在整合县财政机构方面，当时国民政府面临的首要任务是完成县自治财政系统内部的机构整合。前文已经述及，在清末至国民政府统治初期。不少地方虽有县自治财务局所的设置，但同时教育、警务、实业、自治等各机关又往往自开财源，自筹经费，自行开支，也有些地方则根本没有统一的财务机关。例如：河北平山县，教育、公安、建设、财务等局所及各区公所所需经费“向系自筹自用，漫无标准，流弊所在，有款者则因种种之扩充无法裁减，无款者因捐税之复杂不能加抽。民国十七年，虽经财政整理委员会厘定办法，期收统一之效，然因畸轻畸重，积久难返，削足适履，终成画饼”。

此外如山东馆陶县除教育经费在税契项下动支外，其他如团务、自治等经费，“均由县督饬各区里长等就各该管区域现时情形按亩摊办，以资支用”。这种情况在当时相当普遍，1932年12月“豫鄂皖三省剿匪总部”在制定《剿匪区内整理地方财政章程》时描述说：“现有县地方公款机关，大抵由地方团体任意设置，不但一县境内不相统率，即在一乡一区之内，亦皆人自为政，机关歧出，弊窦丛生，几成为普遍之现象，……地方公款，大抵由地方自收自支，其所收入，固不遵政府之规章，其所支出，亦不经正当之审核，遂致无论个人或机关团体，皆可自由筹款，豪强土劣因之操纵把持，图私自利，流弊所至，不可胜言。”

针对这种情况，国民政府曾采取措施加以整顿，以求将各县地方财政统一于财政局管理。1928年12月内政部举行的第一次民政会议即提出了整理各县地方财政问题。会后，内政部会同财政部制定了《县财政整理办法》七条，其中规定各县地方财政必须实行“统筹统支”，“均由县财务局掌管之”，“除财务局外，无论何种机关，均不得自行筹款”；“财务局之收入，若有意外减少时，应即速行筹划，不得使其他机关政务停顿，各机关亦不得巧立名目自行弥补”；“各县已成立之经理地方款产机关”可以继续存在，但必须“隶属于县财务局”。但看来问题并没有得到解决。至1931年1月全国内政会议召开，又有议案提出“地方教育、建设、警察各种经费，似应一律仍归县财政局统一征管收支”。这一议案经审查后通过，有关决议说：“以后各县财政，应统一于财政局。所有教育、建设、警察等项保管委员会，均应撤销。但原来指定之教育、建设、警察等经费，系属专款，财政局不得变更分配。”鉴于各县财政局难以在事实上统一地方财政收支，1932年12月“豫鄂皖三省剿总”颁布《剿匪区内整理县地方财政章程》，令豫鄂皖等省成立各县财务委员会，其宗旨仍在于“统一各项公款机关”、“矫正自收自支旧习”。《章程》规定，各县设立由7—11名委员组成的财务委员会，受县长监督办理地方财政；全县所有教育、团防、自治、慈善各款，及一切县有公款公产均归管理，实行统收统支，此外任何机关团体不得自行筹款；如确有必要征收款项，“须由财委会决议，召集各法团讨论后，呈由县政府转呈财政厅核准后施行之”。

各县财政局、财务委员会等组织的设立，在一定程度上统一了县自治财政的收支，但有些地方各机关、法团、乡镇自收自支的问题仍未能杜绝。如1933年7月，湖北宜昌县覃汉章等65名保长联名呈控该县公安局滥征苛捐杂税，其情况之严重令人吃惊。诉状说：县公安局按月征收娼妓捐、乐户捐、条捐、乐灯捐、猪捐、人力车捐、自行车捐、鲜牛皮捐、普通罚款、旅栈捐、临时戒烟照、妓女许可证、建筑照、旅栈领照费、迁移证费、医师领照费、补发门牌等20种捐、费；此外还有钉挂铁、纸两种门牌费、渣桶捐、妓女执照、更换人力车牌费、青果捐、烟灯捐、特税附加捐、商埠捐、清理特业会补助等其他名目的捐、费。以上各项苛捐杂费合计每月收数达12000元之多。在这些苛捐杂税的背后是严重的贪污中饱和职务废弛。诉状说该县公安局的实际开支，即使算上“呈报备查未蒙批准”者也不过每月9000余百元，其他全为局长吞入私囊，“历任公安局长办理局务，莫不倬有余裕，饱囊归田”。为了勒索罚款，该公安局不执行禁烟令，“烟灯捐阳则奉令停顿，阴则该局长及各分局长暗中包庇，较正式收捐时倍加严厉，稍有迟滞，即将各烟馆上好烟具烟膏连同馆主带局，说项十元以上百元以下之罚金，不名凡几。受罚者不但不受拘役，且可恢复营业，返还物具。故馆主对该局罚金，只求脱罪复活，不敢求发收据”；“更巧立侦缉队名目，专招流氓承充，借侦缉窃盗为名，实则专任烟馆调查”。

在致力于统一县自治财政机构的同时，国民政府也进一步谋求县自治财政机构与国家财政机构的整合。《县组织法》规定各县财政局为县政府的“下设”机构，事实上加强了县长对于县地方自治财政的于预权。至1932年底“鄂豫皖三省剿总”命令各县设立财务委员会，其主要宗旨虽然在于统一各县的自治财政，但同时也含有使自治财政与县政府互相制约、监督的用意。对此蒋介石阐述说：“县长综收付之柄，而一切现款之出纳，系由县财委会经管；而县预算之是否适当，是否核实，其审核之责，又属于县财委会；同时县财委会经管之现款，县长仍得加以监督，随时检查。且财委会各委员，规定必须该县城乡各地之公正士民充任，对于地方款项，自必重视。故财委会与县长之间，彼此分权，互相监督，则已往侵吞捏报，及亏空公款诸弊，自不难渐臻廓清。”

当时各地的县财务委员会一般都以县政府分管财政的科长为当然委员，其他由地方推举的委员也要由县长聘任。

在整合县自治财政与国家财政机构的过程中，国民政府所采取的更为主要的办法是上文已经叙述的“裁局改科”。通过这一改革，各地经理县自治财政的财政局被裁撤，其所掌事务改由各县政府设科管理。

经过上述努力，县长对地方财政的管理权大大加强。首先，在一些地方，地方税捐的征收改由县政府经管。例如1933年湖北利川县某县长的一份呈文说：前县长张×ד来宰下县为时六月之久，地方种种税捐，纯由县政府代收代付，故意含混，借以挪动”。又如前文所述豫鄂皖各县财务委员会成立后负责各种公款的保管和出纳，而征收则由县政府负责。其次，这一时期县长即使不直接经手地方财政事务，也须负监督责任，卸任时须进行一定形式的交代。例如：1933年湖北宜昌县长萧×到任伊始，“即召开联席会议，凡关地方临时开支、县政府预备费，由联席会议公推商会常委罗××、第一区联保主任王××办理，由县政府负责监督，但不经手收支”，奉令交卸后，“召开党政军警及各公法团第二次联席会议，饬各经手人员将地方开支细数单据公开，审核无讹，造具清册，由到会审核人员署名盖章”，向后任移交。  “裁局改科”后，县长更是须对地方财政负全责。清末和北洋政府时期，县知事卸任时只须对任内经手的国家财政收支作出交代，此时县长卸任则须同时交代地方财政收支情况。例如，1935年1月至1936年3月，孙××担任河北新河县县长，其各种离任交代文书中即含有“第二科财政股经管县地方款，，的交代清册。这种关于地方财政收支的交代，须经“地方教育监管委员会，，审核，还须经经管地方财政的第二科科长具结，证明其真实无误。

不过，由于1930年代中期县自治财政和国家财政在财政收支方面尚没有融为一体(详下文)，所以此时县地方财政机构与国家财政机构的整合还未能彻底完成。“裁局改科”后，经理地方财政的机构与经理国家财政的机构往往只是机械地归并于县政府之中，而仍旧各自履行其旧有的职能。例如1935年河北省政府制定通过了《各县政府组织规程》，规定县政府设四科，其中第二科内部分省款股和县款股两股，分别掌管国家财政和县自治财政，其中“省款股，，掌省财政收入的经征、督察、保管、支拨呈解、编造县政府预算和县政府经费拨支等事项；县款股掌县地方款收支保管及编造预决算、县地方款各机关收支簿据的稽核、地方公产保管、处置以及其他有关地方款产的事项。据河北《磁县县志》记载，该县1934年2月“裁局改科”后，原财务局直接改为县政府第三科，仍“经管地方财政统收统支”。又如山东馆陶县1933年1月“裁局改科”后，财政局改为县政府第三科，“专管地方财政”，而“原设之第二科掌省财政事项”。这种情况相当普遍。直至“新县制”实行后，县政府各个履行财政职能的科局一律裁撤，统一设立财政科，县自治财政与国家财政在机构方面的整合才真正完成。P.286-291

中国古代的地方初级政区，自秦汉至唐宋统称“县”；至元代，有些设于省、路、府之下的“州”没有属县，因此也属于地方初级政区。明、清承元制，在少数地方设“州”和“直隶州”，与“县”同为地方初级政区，并称州县。至清代，除州、县外又在边远地区设“厅”和“直隶厅”，而极少数作为二级地方政区的“府”除管辖州、县外也有自己的直辖区境。于是，清代的地方初级政区就有府、厅、州、县等四种形式。入民国后，将有直辖区境的府、直隶厅、直隶州和其他散州、散厅一律改为“县”，地方初级政区再次统一为“县”。国民政府时期，少数繁庶县份改为“市”，省以下的地方二级政区因此又有县、市两种。不过，中国的初级地方政区形式无论怎样变化，却始终是以“县”为主要形式。此外，清末以来改变古代在县以下不设治的传统而开始建立的各种区乡行政，也全都隶属于县(市)。鉴于这种情况，人们就完全有理由用“县制”一词来指称中国各个历史时期的基层行政制度。如1940年代胡次威著《民国县制史》，其所述内容就同时包括主题时期的县行政制度和区乡制度。本书主题中所使用的“县制”概念，其内涵与外延也同于此。至于“官治”与“自治”，是20世纪上半期在“县制”问题领域中为人们所熟悉的话语，前者是指由国家自上而下任命官员运作的国家行政，后者是指由地方社会自下而上推选本地人士运作的地方自治。我认为，这两种基本模式的相互排斥与结合，构成了20世纪上半期中国县制改革和演变的主轴。

1960年代末至1970年代初，我曾经在晋东南地区的一个山村插队，本本分分地做了四年的农民。这种经历，使得我对农民产生了很深的感情，对农村问题产生了很浓的兴趣。在这种非理性情感与兴趣的基础上，我在后来的专业学习中逐渐确立了一种十分理性的观点：以县乡一体的社会、行政系统为基础层面和基本单元，是中国社会结构不同于其他社会文明的一个重要特点，这种特点即使在今后可以预见的现代化进程中，也不会发生根本改变。因此，有社会责任心的学人应该从历史学、政治学、社会学等各种角度对中国的县制问题进行研究，以期在填补有关学术领域空白的同时，为当代的地方行政体制改革和基层制度建设提供借鉴。基于这种认识，1980年代我在河北大学历史系任教时，曾组织部分学生利用假期回各自原籍对县制问题进行社会调查，但因各种原因没有能够取得成果。1990年代初，我开始了对中国近代县制问题的研究工作。当时，我读硕士研究生时期的导师山西大学乔志强先生主持国家社科基金项目“近代华北农村社会变迁”，命我就清末民初华北地区的地方自治推行情况进行研究，并撰写结题书稿中的有关章节。我性格本来拘谨，受命之后不敢怠慢，在图书馆苦苦蹲了近一年的时间，动手收集抄录了数十万字的资料，按时完成了老师布置的任务，同时也对近代县制问题产生了浓厚兴趣。此后几年间，我继续进行有关的研究工作，并开始发表有关于清末民初直隶地方自治问题以及清代乡里制度问题的论文。1999年，我申报的科研课题“20世纪前期中国县乡行政制度研究”通过国家社科基金立项，在同事和学生们的帮助下，经过两年多的努力于2001年秋以50万字的书稿形式结题，并通过专家鉴定。不过，我自己深知结题书稿中尚存在各种层次的缺陷和问题，因此不敢即时谋求出版。此后又经过两年多的修改、补充和删节，终于以现在这种面貌付梓，而绝非自谦地说，我自己对这一稿仍是很不满意的。不过，由于以我浅陋的学识无力在短时间内进一步做全面、深入的修改，在各种现实因素的作用下，只好让“丑媳妇”先去“见公婆”，以冀问世后得到师友、专家和读者的批评指正。

在我看来，这部书作或许能够在几个方面对学术界的相关研究有所贡献，即：对近代县制范畴内各种制度的沿革进行了探讨，力求其“通”；在阐述各有关制度之初始设计的同时，力求探讨其实际实行情况；对清代至国民政府时期县制的财政层面进行了初步探讨(我认为，财政制度的落后至今是制约我国县乡制度现代化的一个主要因素)；对蕴藏于县制演变背后的社会势力兴衰，做了初步探讨；以史为鉴，对今天的中国县制改革提出了自己的一些观点和建议。这部书作存在许多缺憾也是不言而喻的，就我自己可以发见者而言，主要表现在以下几个方面：由于自己理论素养较低，且事先抱定以“述”为主、争取寓“论”于“述”的宗旨，所以理论分析较为薄弱；中国近代县制问题涉及面极广，不少本应探讨的问题未能进入自己的视野，例如，清末至国民政府时期各种县乡行政组织的施政活动乃是当时县制的动态表现，但由于精力有限，在这部书作中没有能够进行深入探讨；近代县制问题研究的相关资料十分丰富，自已虽然下了很大气力进行收集整理，但不仅谈不上穷尽，恐怕对于某些基本资料也难免有遗漏。此外，对于各种具体问题的阐述，更是存在不少片面和错误之处。所有这些，都诚恳希望专家、同行和读者的批评指正。

魏 光 奇

2003年11月

尽管如在《自序》中所说，自己对本书的这一稿仍然很不满意，但我仍同许多作者一样，在将稿子交付出版社后如释重负，感觉总算是完成了一件耗费心血和气力的工作。也同许多作者一样，在享受自己成就感的同时，记念起了曾经鞭策、支持和帮助我完成这部书稿的师长、朋友和亲人。

1981年我在山西大学历史系攻读硕士研究生毕业，被分配到河北大学历史系任教。由于天性疏懒，毕业后十余年间很少写东西，也很少与外界进行学术交流，只是怡然自得于无羁无束的读书、教书生活，与学生们作忘年交。至1993年去西安参加社会史年会，见到了我的导师——已经分别十二年的乔志强先生。他在了解我的大致工作情况后，委婉地批评我学无专长，鼓励我选择一有兴趣的领域作具体研究，并邀我参加他主持的国家社科基金项目《近代华北农村社会变迁》的书稿撰写工作。现在回想起来，自己后来所从事的中国近代县制研究，全都起源于此。今天，乔老师已经辞世数年，而本书的完成仍然首先应感谢他的鞭策、鼓励和引导。

本书是在我主持的国家社科基金项目“20世纪前期中国县乡行政制度研究”的结题报告基础上完成的。这一结题报告虽然由我执笔完成，但同时也是集体努力的结果。在课题研究过程中，我的同事董增刚、陈建堂、郗志群，我的学生丁海秀、黄东、余华林、郭丽芬、祖秋红、曹志敏、林欢，在收集资料等方面都帮我做了大量工作。本书的第一章第二节和第三章第三节，分别吸收了郭丽芬、丁海秀硕士论文的部分内容。此外，在这项课题研究中，董增刚老师独立完成了“中共领导下革命根据地的县政和乡政”部分，全文近10万字。由于受到结构、体例的限制，本书这次出版未能将董老师的成果收入，但它对于我研究清末、北洋政府和国民政府的县制有很大的启发。对于这些曾给予我极大帮助的同事和学生，在此一并表示深深的感谢。

我的妻子邢红霞因单位效益不好于1995年提前退休，此后至今，她除帮我整理、录入资料外，还承担了全部家务，从而使得我能够将全部时间和精力投入教学和科研工作，我的同事们因此而开玩笑说我“享受民国教授的待遇”。在本书即将出版之际，我也向她表示感谢。

最后，还要向商务印书馆的王齐、林雷同志表示由衷的感谢，由于她们的积极支持和花费宝贵精力所做的许多具体工作，本书才得以顺利出版。

魏光奇

2003年11月