本书围绕城市水业改革政策、管理、战略以及综合性技术问题的十二个方面进行了系统论述。书中观点以作者深入而大量的案例研究、实地考察调研以及政策咨询工作为基础，语言精炼，观点鲜明，直面问题，建议中肯。内容涉及市场化体制下的政府角色、水业企业的产权改革、水业投融资体制、BOT及法律问题、水的流域管理、水价机制、特许经营模式与监管、税收政策、案例分析以及污泥技术政策、标准体系、系统规划与设计等难点问题。

　　本书是各级政府部门推进城市水业市场化改革指导性书籍，对城市市政公用事业的改革也有很高的价值，也是城市水业企业和学术界的研究参考书籍。

本书是由清华大学环境系水业政策研究中心组织撰写的12篇关于城市水业改革政策、管理、战略以及综合性技术问题的战略研究报告的合集。文章以系列“水业高级战略沙龙”和“水业高级技术沙龙”的讨论为基础。“沙龙”是清华大学环境系和中国水网共同发起组织的学术交流活动，由水业政府界、企业界、学术界有关高层人士共同参加，对水业所涉及的管理、政策、市场、社会、技术政策等诸多焦点、热点问题进行自由而深入的讨论和交流。目前，沙龙已经成为中国水业市场化改革进程中重要的高层交流活动。

本书汇集的12篇文章涉及城市水业改革进程中必须面对的12个难点和敏感问题。分别涉及市场化体制下的政府角色、水业企业的产权改革、水业投融资体制、BOT及法律问题、水的流域管理、水价机制、特许经营模式与监管、税收政策、案例分析以及污泥技术政策、标准体系、系统规划与设计等问题。

本书语言精炼，观点鲜明，直面问题，建议中肯，系统论述了推进改革过程中的关键事项。书中观点不仅依托于系列沙龙的讨论，而且以作者深入而大量的案例研究、实地考察调研以及政策咨询工作为基础，论述和提出了大量推进市政公用事业领域改革的问题、观点和战略思考。

本书是各级政府部门推进城市水业市场化改革指导性书籍，对城市市政公用事业的改革也有很好的参考价值。本书也是城市水业战略性投资和经营企业以及学术领域的研究参考书籍。

城市水业的认识误区与政府角色

一、中国水业市场化的背景

二、中国的水业市场化推进缺乏系统性的战略规划

三、市场化不意味着政府将从水业投资主体中退出

四、水业市场化不等同于私有化和国际化

五、水业市场化进程中政府角色认识的错位

六、城市政府普遍忽略了水业市场化下的监管

七、如何建立科学的市场监管体系

城市水业的产权问题和产业化

一、关于产权、产业化和市场化

二、产权改革标志水业市场化进入实质阶段

三、水业产业结构不能适应市场化需要

四、如何完成城市水业的产业整合

五、产权多元化将有效增加投资

六、产权多元化解决企业主体缺位问题

七、资产结构的不合理制约了产权改革

城市水业投融资机制与资本战略

一、城市水业进入资本拉动时代

二、投资不足成为城市水业发展的主要制约

三、政府主体在水业投融资中的困境

四、地方政府的商业融资出路何在

五、企业投资主体的市场机遇

六、水业市场的资本需求具有周期性

七、现代水业企业的资本战略

城市水业的BOT及其法律问题

一、BOT及其适用性

二、城市水业面临BOT的选择难题

三、准BOT成为主要矛盾的焦点

四、政府角色是BOT项目的问题核心

五、关于特许协议双方的对等性

六、BOT项目是不是固定回报

流域的水业管理与体制创新

一、引言

二、可持续发展才是硬道理

三、淮河流域治理的责任主体严重缺位

四、流域间协调机制是确保治污成效的必要条件

五、务实、统一的流域规划是治污的基础

六、将地方政府作为被监督管理的重要对象

七、政府投资仍然是流域治理的重要支撑

八、设施建设运营的市场化是扩大资金来源和实现效率的根本

九、公众参与和社会监督是流域综合管理的必要补充

城市水价的定价目标、构成和原则

一、水价是城市水管理的核心环节

二、水价构成伴随城市的发展逐渐丰富

三、水价定价目标是政府、消费者和企业三方利益的均衡

四、水价从属性上分为资源水价、环境水价和工程水价

五、资源水价的合理形式是水资源税

六、环境水价是政府的事业性收费

七、科学水价形成机制的前提是工程水价的完整分离

八、工程水价的定价基础是全成本核算

九、全成本核算不仅适用于工程水价

十、远距离调水是城市解决水资源问题排在最后的措施

城市水业的特许经营模式与监管

一、水业市场化改革的两大动机

二、水业市场化改革逐步进入第三阶段

三、模式的确定是进一步完善水业市场化改革的关键

四、特许经营可以分为竞争性和专营式两大类

五、竞争性特许经营需要通过竞争获得经营权

六、专营模式必须强化过程监管

七、中国水业目前是多种模式并存

八、竞争性特许经营模式是目前的主导模式

九、中国水业的特许经营体系需要多种模式的结合

十、组合模式之下的体制支撑

城市水业市场化与税收减免

一、税赋问题在水业市场化改革中不可回避

二、城市水业税收优惠让公众和政府受益

三、税收优惠是改革过渡期的国际通行做法

四、我国水业现行税收政策亟需规范

五、不规范的税费体系阻碍了市场化改革进程

六、税赋政策的引导使多方受益

七、流转税和所得税是水业税收优惠的重点

水业特许经营的案例分析与操作实务

一、对资金和效率的不同取舍

二、市场化投资体系中的政府投资责任

三、城市水业的定性和管网投资控股的限制

四、水业资产转让与经营权转让的关系

五、水业资产的溢价处置

六、水业资产的处置方式与收益保障

七、水厂局部市场化与水系统整体市场化的取舍

污泥处理、处置的认识误区与控制对策

背景

一、我国污泥处理、处置的背景与问题

二、污泥处理、处置的国际经验

三、污泥处理、处置术语

四、污泥处理、处置的责任主体

五、污泥监管严重缺位

六、相关标准缺乏系统性、科学性

七、污泥技术路线的若干误区

八、技术政策基本空白

水业标准体系面临结构性升级

一、现行水业标准体系不能满足市场体制的要求

二、水业标准体系的组成内容应分解为技术法规和标准

三、支撑中国水业标准体系的基础研究薄弱

四、地方政府应通过地方标准担负其相应的责任

五、水业标准体系在管理与实施上的不适应

六、明确环境质量标准与污染物排放标准之间的有机关联

七、标准体系需要与法律体系以及行业组织的发展相协调

城市水系统的系统规划与设计

一、城市水系统的不合理规划不容忽视

二、基础性工作匮乏，规划的科学依据不足

三、“造水”、“冲水”运动需要理性控制

四、雨水径流污染问题源于排水体制的不合理

五、城市水系统应当向综合性集成和系统

多样化发展

后记

三、市场化不意味着政府将从

水业投资主体中退出

水业市场化要求按照市场化规律去核定水业的成本与收益，通过规则，改变原来政企不分的经营管理关系，明确政府、企业和消费者三方的责任、权利和义务关系。

基于水业的固有特点，有相当一部分投资，如水源保护、管网建设等投资很难纳入计量范围，属非经营性资产，需要政府以财政等公共形式进行支付，以体现社会效益；另一方面，出于节水和技术引导等战略需要，即便是可以清晰核定成本与收益的领域，政府也需要提供部分引导性资金。以上两部分的政府投资不应纳入投资回报的基数之中。另一方面，有些项目的实施，如管网系统，关联面很宽，是资源统筹配置特征的项目，必须要政府来投资和实施，以发挥政府的协调特长，提高效率。

城市水业具有重要的内部收益和显著的外部收益，某种意义上，其外部收益大于所创造的内部收益。内部收益指城市水业投资经营者的直接的经济效益；外部收益表现在环境效益上，城市水业作为城市基础设施的重要组成，它的健全和完善将使城市发展条件和投资环境得到改善，城市政府可以在土地增值等方面得到其外部收益。

市场化要求投资多元化，但水业的收益结构特征决定了政府不可能从水业市场化的投资主体中退出，政府是水业公益性、引导性、补贴性投资的主体，不能将其责任转嫁给公众。

让我们借鉴一下国际水业发展的经验。西方国家城市水业基础设施的投资建设有100多年的历史，相当一部分资金由城市政府通过市政债券等方式筹集。根据世界银行的统计，仅美国和加拿大，地方市政债券至今已总共筹集了超过74000亿美元的资金。西方国家供水设施和给水排水管网的集中投资建设期在20世纪前叶，二级污水处理的集中投资建设期在20世纪60、70年代，到80年代后期，其城市水业设施已基本建设完成。这时开始走向市场化，其核心是利用水价体系来支持水业设施的运行和部分更新，市场化主要的目标是提高运行效率，提高服务水平。国际实践证明，如果从建设管网、建设水厂到运行维护整个水系统，实行全面的投资收益核定，全部通过水价体系来支撑，会带来过大的社会压力，可能引发政治危机。

中国现在正处于经济发展和城市建设的高峰期，需要大量的基础设施投入。目前的城市污水处理率统计上有37％(2002年底数据)，实际有效的会更低，这还仅仅是城市，没有包括乡村，配套管网的差距则更大；自来水也远未普及到乡村，同时大量的城市供水管网老化，水质和安全性需要提高。所以，真正要支撑城市水业的良性发展，政府将是投资体系中的重要角色。

P4-5

良好的城市市政公用设施建设是提高城市居民生活质量、全面建设小康社会的基础。面对快速推进城市化的国家发展战略，城镇供水排水设施的建设任务十分艰巨。能否如期实现城市供水排水设施的建设目标。满足城镇广大居民对于供水排水设施服务的需求，与我国正在进行的市政公用事业市场化改革密切相关。

在中国逐步完善市场经济体制的背景下，城市水业正面临着重要的改革转型。作为城市市政公用事业核心单元的城市供水排水领域，已经逐渐由原来的公共福利事业转型为基于市场机制的社会服务产业，这个产业我们称之为城市水业，而这一转变过程我们称之为城市水业的市场化改革。随着改革的不断深入，城市水业的产业性质也由传统的工程建设领域转型为服务领域。

城市水业的体制变革在任何一个国家都是一个复杂而长期的过程，因为城市水业不同于一般的竞争性行业。首先，水是一种人类生存和发展不可短缺的必需品，因而城市水业具有公共服务属性，这就意味着即使是以市场机制为基础的市场化改革也不能改变政府在城市水业服务领域的最终责任；其次，城市水业由于受到管网的限制具有天然的经营自然垄断特征，这种特性使其改革更具复杂性和长期性。

城市水业的市场化改革是一种政府、企业、公众三方责权利的重新划分。这种重新划分是责任重心和服务体制重新调整并达到新的平衡过程。因此，城市水业的市场化改革必定是一个复杂而漫长的过程，也是一个涵盖了法律、政治、管理、社会、经济、文化等多学科的世界性改革难题。

为了探索我国城市水业的改革之路，解决改革过程中的诸多问题，清华大学环境系和中国水网于2003年共同发起组织了“水业高级战略沙龙”与“水业高级技术沙龙”系列活动，邀请水业政府界、企业界、学术界有关高层人士，共同对中国水业改革过程中所涉及的管理、政策、市场、社会等诸多焦点、热点问题进行自由而深入的交流和研讨。

本书所论述的12个问题，正是城市水业市场化改革这一复杂过程的重要组成环节，本书是“水业高级战略沙龙”和“水业高级技术沙龙”的重要成果，即《水业蓝皮书》和《水业绿皮书》的汇总。

“水业高级战略沙龙”是城市水业定期举办的战略性系列交流活动，自2003年9月以来已经成功举行9次活动，并发布了9本《水业蓝皮书》，分别涉及市场化体制下的政府角色、水业企业的产权改革、水业投融资体制、BOT及法律问题、水的流域管理、水价机制、特许经营模式与监管、税收政策以及案例分析等内容。

“水业高级技术沙龙”是城市水业定期举办的针对水业技术政策的系列交流活动，自2004年4月以来已经成功举行3次活动，并发布了3本《水业绿皮书》。分别涉及行业普遍忽略的污泥问题、急需改革的标准体系问题以及影响水业规划建设思路的系统规划与设计问题。

目前，“水业高级战略沙龙”与“水业高级技术沙龙”系列活动已经成为中国水业市场化改革进程中重要的高层交流活动。沙龙采取同样的形式，组织工作认真、细致而有效。活动前进行重点调研，准备背景材料；对每次活动的参加人员精心选择，邀请与主题有关的专家、管理人员和有经验的企业高层人员；每次活动均有主题发言；会上的讨论直接而到位，气氛自由而热烈；会后发布的《蓝皮书》或《绿皮书》，成为以行业管理者和思考者为主要阅读对象的系列战略研究报告。系列蓝皮书和绿皮书均由清华大学环境系水业政策研究中心负责撰写或组织撰写，由中国水网发布。

沙龙系列活动的组织和报告的撰写得到了众多人士的积极参与和大力支持，在此表示衷心感谢。今后，水业高级战略沙龙和水业高级技术沙龙将会继续关注水业发展的各种焦点和热点问题，以期为我国水业的改革与发展贡献微薄之力。  本书是目前已经发布的9本《蓝皮书》和3本《绿皮书》的合集，由清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛博士、清华大学环境科学与工程系系主任陈吉宁教授、清华大学水业政策研究中心副研究员常杪博士、中心助理研究员钟丽锦博士、北京市政设计研究总院原副总工程师杭世珺女士以及中国水网总经理张丽珍女士等分别撰写。现以《城市水业改革的十二个问题》为题正式出版。鉴于内容所涉及的范围广，且成稿于不同的时间，本次汇总未做大的修改，加上作者水平限制，书中观点不当之处，请各界人士批评指正。

清华大学环境科学与工程系

中国水网

2005年10月

老子说：“上善若水，水善利万物而不争”。脱胎于传统的供水排水行业的城市水业，可能是因为水的关系，天生有一种自然、随和的性情，无论是管理者、研究者还是从业者。他们给予我们最大的鼓励就是宽容，使我们能够在错误中发现一些真理，能够在轻松中获得不断的进步。

创办“水业高级战略沙龙”的初衷只是想建立一个企业、政府和学术三界的交流平台，通过交友，获得沟通。不曾想沙龙会成为一个研究水业战略问题的工具和手段，形成一个品牌，能够不断深入和延续下来。这也使得持续这个战略平台，需要更大的付出，需要来自各方面更大的支持。

其后而来的“水业高级技术沙龙”则成为一个技术专家讨论政策问题的平台，因而为业内专家所广泛认同，讨论形成的《绿皮书》则凝聚了专家们的希望与思考。

对个人而言，出身于工程专业的知识背景，来研究水业市场化改革，涉及如此庞杂的管理、经济、法律、社会问题，力不从心是必然的。虽然10年的管理经验提供了些许帮助，但是真正做研究时的浅薄之感无时不随自身。

城市水业由原来传统公用事业体制，转变为市场机制，将是一个十分复杂而漫长的过程。希望战略沙龙活动，以及浅薄的《蓝皮书》和《绿皮书》能够开启一个水业战略思考的窗口，吸引更多的人来关注和支持城市水业的改革，来参与水业战略问题的思考和研究。

随着水问题在中国战略地位的提升，城市水业的参与者越来越多，层次也越来越高，可谓“江山如画，一时多少豪杰”。但是我们始终认为，水业改革不可以没有规划地盲目加速，战略思考就像智者的目光，是照亮方向的明灯。

传说，在印加，挑夫每次挑担上山，总在半山腰停留一段时间。路人问他是否累了，他说不是，他是在等候自己还没有跟上来的灵魂。其实，水业的改革像一个上山的智者，他需要思考，需要控制节奏，需要等待其稍稍落后的“灵魂”。

傅涛

二00五年二月于北京

二00五年十月修改于北京