本书系统研究行政问责制，主要包括责任、行政责任、问责、等基本理论，以及问责制的理论基石，本书以“责任”作为研究的切入点，主要研究我国党和国家领导人的监督问责思想，并从历史角度考察中国行政问责制的实践，分析中国目前实施行政问责制存在的障碍因素，探讨中国完善行政问责制的路径。

序

前言

第一章 责任和责任政府

 第一节 责任和行政责任

一、责任

二、行政责任

 第二节 责任政府与政府责任

一、责任政府

二、政府责任

 第三节 构建责任政府是时代发展的要求

一、构建责任政府是国内发展环境的要求

二、构建责任政府是国际社会环境的要求

第二章行政问责制及其理论基石

 第一节 问责制和行政问责制

一、问责制

二、行政问责制

 第二节 行政问责制的原则

一、权责一致原则

二、责任原则

三、法定原则

 四、平等原则

  五、公开原则

 第三节 行政问责制是建立责任政府的途径

一、行政问责理念是建立责任政府的前提

二、行政问责规范是建立责任政府的基础

三、行政问责机制是建立责任政府的保障

 第四节 行政问责制的理论基石

一、民主政治理论

二、委托一代理理论

三、交易成本理论

四、公共选择理论

五、善治理论

第三章 三代领导核心的监督问责思想

 第一节 毛泽东的监督问责思想

一、毛泽东对监督问责必要性的分析

二、毛泽东监督问责思想的主要内容

三、毛泽东监督问责思想的特点和不足

 第二节 邓小平的监督问责思想

一、邓小平对监督问责必要性的分析

二、邓小平监督问责思想的主要内容

 第三节 江泽民的监督问责思想

一、江泽民对监督问责重要性的分析

二、江泽民的监督问责思想

第四章 新一届中央主要领导的监督问责思想

 第一节 胡锦涛的监督问责思想

一、监督问责的立足点是“为民”

二、监督问责的重点是决策和干部选拔任用

三、把党内民主与人民民主结合起来

  四、推进制度创新，完善监督制约机制

 第二节 温家宝的监督问责思想

一、政府要自觉接受人民监督

二、着力解决损害群众利益的突出问题

三、廉洁自律，从严治吏

四、全面推进依法行政，加强政府系统内部监督

第五章 西方国家的行政问责制

 第一节 西方国家行政问责制的主要内容

一、确认政府及其官员的责任

二、构建全方位的问责体系

三、确定行政问责范围

四、规定行政问责方式

五、健全行政问责惩戒机构

六、规范行政问责惩戒程序

七、建立行政问责配套制度

 第二节 西方国家行政问责制的成功经验

一、注重以权力制约权力

二、注重以权利监督权力

三、注重以法律规范权力

第六章 香港高官问责制

 第一节 香港高官问责制实施的背景和动因

一、高官问责制实施的背景

二、高官问责制实施的动因

 第二节 香港高官问责制的主要内容

一、高官问责制的适用范围

二、高官的主要责任

三、高官问责制的运行机制

四、高官的行为规范要求

 第三节 香港高官问责制评价

一、高官问责制实施后的成效

二、高官问责制存在的问题

第七章 中国行政问责制的践行

 第一节 “非典”以前：中国历史上的问责实践

一、中国帝制历史上的问责实践

二、新中国成立以来到改革开放前的问责实践

三、改革开放到“非典”以前的问责实践

 第二节 “非典”以后：中国行政问责制的全面推行

一、全面推行行政问责制的背景和标志

二、全面推行行政问责制的实践

 第三节 构筑行政问责规范

一、构筑行政问责规范：中央的探索

二、构筑行政问责规范：地方的探索

 第四节 中国施行行政问责制的成效

一、行政问责制冲击了行政领域中的陈腐观念

二、行政问责制改善了政府的形象

三、行政问责制增强了政府的责任意识

四、行政问责制增强了官员的自律意识

 第五节 中国行政问责制的发展趋势

一、由权力问责向制度问责转变

二、由同体问责向异体问责转变

三、由意外事故问责向常规行为问责转变

四、由追究有过向追究无为转变

第八章 中国实施行政问责制的障碍分析

 第一节 职责、权限和责任不清

一、职责和权限不清

二、责任划分不清

 第二节 行政问责文化滞后

一、“官本位”观念根深蒂固

二、责任意识缺失

三、道德自律弱化

四、民主法治意识淡漠

 第三节 行政问责配套制度缺失

一、监督问责制度虚置

二、信息公开机制缺失

三、行政问责法律缺失

四、绩效评估机制缺失

五、责任主体救济制度缺失

第九章 中国完善行政问责制的路径分析

 第一节 重塑中国行政问责文化

一、文化与问责文化

二、行政问责文化的主要内容

三、行政问责文化在行政问责制中的作用

四、培养行政问责文化必须消除三大障碍

 第二节 构建中国行政问责法

一、规范问责主体及其权力

二、确定行政问责客体

三、规定行政问责事由

四、完善行政问责程序

五、明确行政问责方式

六、界定责任体系

 第三节 健全和强化异体问责机制

一、强化人大问责

二、健全司法机关问责

三、加强新闻媒体问责

四、促使公民参与问责

 第四节 加强行政问责配套制度建设

一、加强信息公开和促进政务透明

二、明确职责划分和严格责权对等

三、完善政府行为绩效评估机制

四、健全行政问责救济制度

参考文献

国外学者早就对责任、问责制度作过理论研究，提出了一系列学说和理论模型。例如，古德诺(Goodnow)提出了责任政府理念和构建责任体制的设想；查尔斯·吉尔伯特(Charles Gilbert)提出了两个层面、四种途径建立行政责任机制的模型；罗斯(s．Ross)和休斯(Owen Hughes)等人则从代议制角度揭示了问责制度的内在逻辑。上述学者关于责任、问责的理论渗透在各国制定的《政府责任法》、《公务员行为准则》等规范中，从而将问责制以法律、法规形式加以确定。

在中国，目前行政问责制研究具有两个明显的特点：

其一，行政问责制研究是一个“新点”。行政问责制与“责任”密切相关，责任研究是一个古老的话题，从这一角度上说，行政问责制研究自古就有。但中国国内直接研究“问责”的理论与实践，这还是一个新课题。笔者通过各种数据库的检索表明，国内最早研究问责制始于2002年，因此，我国研究行政问责制的时间只有4年左右。 

其二，行政问责制研究是一个“热点”。虽然中国学者研究问责制起步于2002年，在我国问责实践的促动下，自从2004年开始，国内研究问责制的相关论文迅速增加。据“中国学术期刊全文数据库”检索表明，截至2005年2月，在学术论文题目中出现“问责”一词的文章共有197篇。其中，2002年为7篇，2003年为16篇，2004年为106篇，2005年1～2月份已达到68篇，关于问责制的论文数量增加速度惊人。由此可见，问责制研究无疑是我国理论界研究的一个热点。

截至目前，我国学者毛寿龙、杜钢建、宋涛、黄健荣、谭国太、陈瑞莲、周仲秋、谭功荣、汪永成等已发表了不少关于问责制度的学术论文。在这些论文中，有的主要探讨了问责制度的理论基础；有的专门探讨了问责制的内涵与意义、对象与范围；有的专门对香港高官问责制进行评析并分析其借鉴意义。笔者近三年来也一直关注着行政问责制的研究，并在《行政法学研究》、《理论与改革》、《宁波大学学报》等杂志上发表了“论我国行政问责制的法律缺失及其重构”、“行政问责制的内涵及其意义”、“论行政问责制的柔性机制”等论文。

尽管学术界已有不少关于行政问责制的论文发表，但由于研究时间毕竟较短，所以我国行政问责制研究也存在以下不足：(1)行政问责制研究的系统性和深刻性不够。主要表现在：对我国党和国家主要领导人的问责思想没有作系统的梳理和研究分析；对西方国家的行政问责制度没有作系统和深入的研究；由于中外政治制度的不同，国外的问责制理论并不能完全套用到中国，但目前结合中国政治制度特点的行政问责制研究还很少。(2)行政问责制的理论研究滞后于问责实践。从2002年开始，我国一些地方如长沙、南京、重庆等陆续出台了地方性的行政问责规章。但这些规章都是匆忙出台的，存在疏漏。尤其是各地规章之间在问责主体、问责客体、问责事由、问责后果等方面存在极大差异，显示出这些规章在科学性上比较欠缺。这种巨大差异的存在实际上就反映出行政问责制理论研究的滞后性。另外，我国国内至今还没有一部专门关于问责制或行政问责制的专著出版，这也从另一个角度表明了中国问责制理论研究的不足。

问题在于，中央新一届领导集体把责任政府建设摆在了一个十分突出地位。“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”，“只有人民监督政府，政府才不会懈怠”，这是2004年3月5日国务院总理温家宝在《政府工作报告》中对全国人民作出的庄严承诺，也是他对强化政府责任意识、建设现代责任政府作出的精辟概括。这既表明了温家宝总理对政府责任和行政问责的突出强调，也表明中国的行政问责制将逐渐走向制度化的轨道。可以预见，“可问责政府”的理念将在中国的行政改革中得到全面推行，行政问责制将成为中国新一轮政治改革的亮点。

因此，无论是从我国行政问责制理论研究现状上看，还是从我国行政问责制实践上看，都迫切需要加强对行政问责制的研究。而且，国外soares c．等学者的研究也已表明：“合适的责任理论(这种理论既充分考虑到个人责任，也充分考虑到集体的和共同的责任)对于问责制是必需的。”

本书系统研究行政问责制。本书结构大致分成四个部分：第一部分(包括第一章、第二章)研究行政问责制基础理论，主要包括责任、行政责任、问责、行政问责等基本理论，以及问责制的理论基石。由于问责制的基本含义就是责任追究制度，因此研究问责制就首先要研究“责任”理论，本书就以“责任”作为研究的切入点。第二部分(包括第三章、第四章)研究我国党和国家领导人的监督问责思想，主要包括党的三代领导核心毛泽东、邓小平、江泽民的监督问责思想，以及新一届中央领导胡锦涛、温家宝的。三代领导核心的问责思想反映了中国问责制的历史，而新一届领导人的问责思想则预示着中国问责制的未来，因此，研究他们的问责思想对于我国完善行政问责制具有重要的理论和现实意义。第三部分(包括第五章、第六章)考察西方典型国家的问责制度和香港的高官问责制度。虽然西方国家、香港地区与我国国内的政治制度、行政组织结构不同，但它们的问责制度及其运行实践对中国行政问责制的建立和完善是具有借鉴和启发意义的。第四部分(包括第七章、第八章、第九章)研究中国的行政问责制，主要是从历史角度考察中国行政问责制的实践，分析中国目前实施行政问责制存在的障碍因素，探讨中国完善行政问责制的路径。这一部分是本书研究的落脚点。

科学研究是建立在前人科研成果基础上的。许多学者的科研成果给本书写作以很大启发，有时本书甚至直接引用了他们的研究成果。如果没有他们的研究成果，本书不可能完成。在此，我谨向他们表示衷心感谢(详见本书最后所列的参考文献)。

衷心感谢我国著名的行政研究专家、中国人民大学教授、博士生导师张康之先生为本书作序，并给予我鼓励。感谢宁波大学和宁波大学法学院领导对于本书出版的大力支持。宁波大学一直鼓励中青年学者成长、鼓励学术著作出版，加强对教师科学研究工作的考核，这一系列措施也是本书写作和出版的动力和压力之所在。

书稿写作往往至深夜或次日凌晨，偶尔往窗外眺望，经常是一片漆黑，万籁俱寂，惟有自己房间的灯光还亮着。“青灯伴孤影”，似乎总是那么孤独。这一方面使自己感受到做学问之艰辛，但另一方面，借用“众人皆醉我独醒”这句话，自己内心似乎又有一种“众人皆睡我独醒”的优越感。

由于本书选题是一个很新的课题，而且行政问责制研究涉及政治学、行政学、法学、管理学等众多学科，再加上自己学术水平和学术能力所限，因此尽管数易其稿，但书中肯定还有许多不足和错误，恳请专家、同行不吝批评指正。

                       周亚越