在当前加快公共财政建设的大背景下，一本全面介绍公共财政理论与实践的书应该说对于政府决策与研究是有帮助的。本书从市场、财政和政府的关系入手，深入探讨了中国的公共经济与政策研究定位问题，客观剖析了财政体制公共化的过程，在比较借鉴国际经验的基础上，提出了作者自己对中国财政改革一些思考。本书对公共财政问题研究比较系统，也很有新意。这是一本极具参考价值的书，值得一读。

公共财政并不仅仅是财政问题，实际上涉及的是市场经济发育过程和完善过程的政府、市场、企业、居民等各方面的利益关系，涉及的是关于社会发展观的根本；公共财政命题并非仅仅是财政支出结构的改变及优化，并非只是公共品支出比重的提升和规范，并非只是税制的改革及优化，而是涉及社会发展中能够在多大程度上推进和谐及公平，在多大程度上能历史地克服市场机制本身的失灵的社会发展的命题；公共财政甚至不仅仅是社会经济性质的问题，而是涉及到社会公共意愿的显示及公共决策的民主和法制进程的命题。《我们离公共财政有多远》的作者正是这样来把握和处理公共财政命题的。因而，有其特殊的深刻，也有其特殊的广阔。这是我们要特别给予肯定的。因为，这不仅需要在理论和实践上深入分析及生动感受，还需要有敏锐的社会洞察力及强烈的历史责任感。这恰恰是我们应给予作者这一研究成果特别尊重的原因。

转轨背景下的公共财政定位

第一章 下一阶段应重点研究如何驾驭好市场经济体制

一、市场经济体制为什么需要驾驭？

二、驾驭市场经济体制为什么是下一阶段改革的重点？

三、我国驾驭好市场经济体制的特殊性在哪里？

第二章 中国的公共经济与政策研究定位

一、从西方发达国家的发展线索看公共经济与政策研究形成与完善的一般过程

二、从中国和其他转轨国家的实践线索看公共经济与政策发展的特殊过程

三、从中国经济发展水平看公共经济与政策发展的特殊过程

四、从中国的制度属性看公共经济与政策发展的特殊过程

第三章 建设公共财政与构建和谐社会的关系

一、从体制的市场化进程来看，构建和谐社会是体制完善阶段的改革目标和发展目标

二、从财政的公共化进程来看，公共财政的发展方向对于市场机制的形成与逐步完善具有重要作用

三、从体制完善的要求和财政改革的要求来看，通过深化公共支出制度改革推进和谐社会建设将是一个双赢的选择

第四章 现代公共财政的定位：一种分析框架

一、现代公共财政的形成

二、现代公共财政的一般框架

三、公共财政在政府-市场体系框架中的定位与积极意义

四、关于现代公共财政的看法

财政发展的一般规律与中国财政的发展

第五章 市场化进程与公共财政的范围

一、市场经济中的公共财政：纵向演进的线索

二、市场经济中的公共财政：横向展开的比较

三、转轨经济中的财政公共化：CSB、CIS国家的考察

四、转轨经济中的财政公共化：中国样本的分析

五、关于市场失灵与公共财政范围的看法

第六章 市场化进程与税制结构变动

一、市场经济中的税制结构变动：历史演进的轨迹

二、市场经济中的税制结构变动：横向展开的比较

三、转轨经济中的税制结构变动：CSB、CIS国家的考察

四、转轨经济中的税制结构变动：中国样本的分析

五、关于市场化进程中税制结构变动的看法

第七章 政府间财政关系中的支出问题

一、理论与文献综述

二、成熟市场经济国家政府间财政关系：历史、发展与现状

三、转轨国家分权化的改革、演进与问题

四、转轨进程中的中国政府间财政关系

五、关于政府间财政支出关系的看法

第八章 公平增长与公共支出的政策安排

一、公平、平等与效率

二、发展战略、社会公平与公共支出安排

三、公共教育支出与社会公平

四、改革开放以来中国在公平与效率之间的选择

五、中国公共支出公平性的考察

六、科学发展观的提出与未来社会的协调发展

第九章 政府公共支出的绩效考评制度与实践

一、公共支出绩效及其管理的理论基础

二、公共支出绩效考评制度的历史演进

三、公共支出绩效考评体系的构成与比较

四、我国公共支出绩效考评试点及评价

五、进一步推进我国公共支出绩效考评的建议

经济体制的市场化进程与财政体制的公共化进程

第十章 经济转轨进程中的财政制度创新逻辑

一、财政体制变迁的阶段性分析

二、财政制度创新的机理与绩效评价

三、战略机遇期的财政制度创新选择

第十一章 1998年积极财政政策的体制性约束

一、积极财政政策正在演化为当前经济运行的一个内生因素

二、我国体制转轨进程与经济运行状态的特征

三、制约市场机制运行的体制性因素分析

四、关于财政政策体制性约束的看法

第十二章 面向战略机遇期的财政改革与发展

一、20世纪90年代中期以来的财政体制改革与政策运行

二、财政矛盾累积与激化的体制性根源

三、战略机遇期财政面临的任务与压力

四、下一步财政改革与发展的几点思考

第十三章 进入新时期的财政发展观创新

一、做蛋糕与切蛋糕的经济学

二、用历史观点把握财政发展的内涵

三、全面认识和理解财政的积极性

四、以发展的眼光看待和解决财政问题

五、以深化改革实现积极财政转型

第十四章 财政职能的体制实现能力评价与优化

一、建立分析的基本框架

二、当前制约我国财政职能实现的主要体制性矛盾

三、进一步深化财政体制改革的几个关键点

四、促进财政职能更好实现的体制性建设思路

第十五章 政府公共支出管理的框架确定与实践进展

一、政府公共支出管理的原则

二、政府公共支出管理体系的基本框架

三、政府公共支出管理各层次的实践进展

四、突出强调财政支出的有效性

全球视野中的公共财政实践

第十六章 数字财政的国际比较

一、国家财政收入增长速度及财政收入占国内生产总值比重

二、国家财政分项目收入

三、中央和地方财政收入及比重

四、国家财政支出占国民生产总值的比重

五、国家财政按功能性质分类的支出

六、国家财政用于抚恤和社会福利的支出

七、财政对教育的支持

八、国家财政对科技事业的支持

九、财政资金对农业投入

十、中央财政对卫生事业的支持

十一、国家财政中行政事业费的支出

十二、国家财政中国防费的支出

十三、国家财政债务还本付息支出

十四、国家财政对环境保护的支持

部分英文摘要

后记

当代各国政府间的财政支出关系，始终沿着两个相反方向寻求调整：一是逐步扩大中央政府的支出规模，强化中央政府对于宏观经济的调控；一是不断扩大中央以下地方政府的公共支出范围，地方政府提供的教育、交通、社会服务和公共安全对居民的生活产生越来越重要的影响。无论改革的效果如何，一个普遍的趋势是越来越多的国家开始重新检验各级政府在提供公共产品中的作用，以及与私人部门和社会之间的关系。

成熟市场经济国家内部的这种实践导致了学者们对于传统财政联邦主义原则的重新审视，并引发了很多争论和相互矛盾的建议。从财政理论的发展来看，政府间财政关系所涉及的内容十分广泛，包括政府的财政目标与收支规模的决定、财政的集权与分权、财政职能在中央政府与地方政府之间的划分、政府间财政收支关系以及转移支付等内容。传统的财政联邦主义理论是从规范角度研究不同层次的政府责任以及完成这些任务所需的财政工具(如通过政府间的补助来研究中央与地方政府的关系等)，但近年来西方发达国家所兴起的重建公共部门的目标已不仅仅局限于分权的讨论。由于公共部门的范围选择包括了几个不同的层次，如何将财政责任和财政工具与不同层次的政府有效地结合起来，也成为研究与改革的重要方面。

在发展中国家和转轨国家，20世纪80年代之后公共部门的分权作为打破政府管制、改进经济绩效的手段同样备受关注。在实践方面，政府间财政关系，特别是地方政府财政与宏观经济稳定政策之间也被赋予了特殊的政策和政治含义。由于税收收入下降以及旧体制下常见的持续巨额支出，许多转轨国家的公共部门出现严重的财政赤字。地方政府的收入和支出状况在加强或削弱其控制赤字、私有化、构建社会保障体系、避免政府采购引起通货膨胀等方面扮演了极其重要的角色。在理论探讨中，则存在着两种相互矛盾的观点：一种观点认为，联邦体系的实行与宏观经济的不当管理及所产生的不稳定因素密切相关，并得出了分权化的政府结构与审慎的财政管理不相适合的结论。而世界银行的一些经济学家则认为，较之于集权化的财政体系，转轨国家所实行的分权化改革提供了更大的潜力来提高宏观调控能力。分权化的财政体系运行更为明确和透明，并保持了政府的独立性。

这些争论与矛盾的背后涉及多方面的价值判断。市场经济条件下的政府间财政关系不仅仅取决于市场失灵和不同公共产品的提供范围，更受制于一个国家的民主思想、政治与社会发展。没有一个国家、一个地方政府的财政支出具有完全相同的结构，甚至对政府间相同服务的提供职责来说，其数量和质量也是截然不同的。本章所能做的工作首先是客观、全面地展示市场化过程中政府间财政关系在支出领域的变化，并希望从这种变化的普遍性和差异性中得出有助于政策设计的启示，为我国公共财政改革中的政府间财政关系建设提供方法论上的借鉴。

P122-123

　　西方现代公共财政理论和实践是伴随着市场经济的演进而产生、发展和完善的。在我国，公共财政的概念也是随着社会主义市场经济体制改革的不断推进，而被大家逐渐认知和接受的。作为一种与社会主义市场经济发展相适应的财政运行模式，社会主义公共财政在实践探索与理论探讨的相互推动下，已成为社会各界对财政运行模式发展方向的共识。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了要进一步健全公共财政体制。作为今后财政改革的方向，如何构建并不断完善我国的社会主义公共财政体制，无疑是摆在理论界和执政者面前一个共同的课题。　　公共财政体系的构建是一个历史的、动态的过程，是一个随着一国经济社会发展而不断完善的过程。我国构建社会主义公共财政的进程才刚刚开始，需要研究的课题很多、需要解决的矛盾很多、需要理顺的关系很多。而这个过程也正是需要我们，特别是经济研究人员和财经工作者，不断去研究、思考、实践的过程，是需要大胆创新的过程。吕炜教授的新著《我们离公共财政有多远》，从市场、财政和政府的关系入手，深入探讨了中国的公共经济与政策研究定位问题，客观剖析了财政体制公共化的过程，在比较借鉴国际经验的基础上，提出了自己对中国财政改革一些思考。　　在书中，作者首先提出公共财政是市场与政府妥协的一种结果。公共财政的完整性既取决于市场体制的发育程度与现状，也取决于政府体制的历史形成与现状，其多样性使政府与市场有着不同的边界与搭配。作者提出了在市场经济体制完善过程中公共财政具有保障、协调、激励与约束的特殊作用。作者从财政发展的一般规律入手，进一步提出社会主义公共财政建设必须结合我们自己的国情，我国国家财政的公共化应通过两个步骤来完成，一是财政传统职能的退出以及市场化的形成，二是以逐渐完善的市场机制来界定和规范财政活动的范围。此外，作者在书中还提出了不少很有新意的研究方法与观点，如作者将中国的公共财政建设纳入全球视野考察，并通过国际比较，给读者很多启悟，这里就不一一赘述了。　　本书对公共财政问题研究比较系统，也很有新意，或许还会引起一些讨论。但我十分欣赏作者在理论方面敢于探索的精神。我相信，这本著作将会引发大家进一步的思考，会丰富我们对此的认识和理解，并将有助于我们的事业。　　我一直认为，研究中国的财政问题，必须理论联系实际。光有理论没有实践不行；光谈实践，上升不到理论高度，也谈不清楚。吕炜教授20世纪90年代曾在财政部从事政策研究，具有较为丰富的财政工作体验，也有扎实的经济学理论功底。近些年在经济理论研究中崭露头角，尤其在财政理论与政策研究领域，有很多研究成果，发表了不少好文章。还直接参与了农村义务教育财政保障机制改革、国家助学贷款制度改革等课题的研究。这次受邀为他的新著作序，我很愿意。希望这位年轻人能够坚持不断创新，为我们的财政事业贡献更多的智慧。

　　两年多以前，我的一位老领导同时也是老朋友给我出了一个题目，让我研究一下我们国家的财政制度离公共财政还有多远。当时的情况是，社会各界都在热谈公共财政，有中英文概念的争论，也有各种具体标准的探讨，有关于财政"越位"的种种指责，也有"缺位"的种种抱怨。一时间公共财政成了一个筐，凡被视为问题与不足之处，皆可以不符合公共财政加以定性，凡支出安排不满意或使用不规范之处，皆可信手拈出几个发达国家的数字，大加批评一番。那样一种氛围，在廓清很多认识迷雾的同时，却又平添了很多的困惑。但是我在接下来的两年多时间里，也并未如当初理想的解决这一难题，直至现在也不能说都搞明白了。只是自己在这一过程中已经积攒了这厚厚的一撂东西在此，就索性都抛将出来，既是求教于大家，也算借此解脱自己的压力。　　虽然不知道我们离公共财政还差几步，但分析这一问题的思路和方法却是可以谈一谈的。破题要首先从公共财政的定位入手。我的一个基本观点是：财政是一定经济制度与政治制度妥协的产物，在不同的历史发展阶段具有不同的特征与定位。由此推之，公共财政则是市场经济制度与公共服务型政府相妥协的产物，同时也是协调二者关系的一个重要手段。因此研究公共财政要从建立和研究"市场-财政-政府"这个三位一体的框架破题。其次，提出离公共财政有多远的命题，意味着我们的研究是在特定的背景下进行的，这个背景就是转轨。转轨决定了"市场-财政-政府"研究框架中的市场制度与政府制度都将是动态的，在职能上都存在着一个从无到有的渐进演进过程，即经济体制转轨过程与政府职能转型过程。这两个过程决定了财政制度存在着一个与之同时展开的公共化过程，在转轨没有完成的条件下，就必然产生我们离公共财政有多远的讨论。　　第三，在以上两点的分析之后，关于我们离公共财政有多远的研究事实上包括三个层次：一是在财政制度外部，研究转轨背景下的"市场-财政-政府"关系，首先对我们离市场经济有多远、我们离公共服务型政府有多远有一个基本的认识，在此前提下评价公共财政建设已经取得的进展和适应性。二是在财政制度内部，研究动态条件下"财政职能-财政体制-财政管理"三者的次序与匹配情况，考察第一层次要求在财政制度内部的实现能力与效果。三是根据已有的实践材料进行谨慎的比较研究，对各国的数据进行分析，并从作为表象和结果的数据中认识其政策内涵，从中得到启悟，提出政策上的借鉴与思考。　　显然，我的方法的核心是定性分析。起初的研究我也曾根据题目想当然地把精力放在定量分析上，但很快发现财政是一个十分复杂的研究对象，虽然一切的政策含义最终都要通过收支活动的数字反映出来，但由单纯的数字倒推回去却是不成立的，既不能解释财政活动的经济含义，更无法涉及政治、文化等更丰富的内涵。所以我转而选择了在定性基础上，用定量的内容作实证，以进一步强化定性认识的合理性。我的方法的第二个特点是注重研究的过程性，这个过程包括纵向的演进性与横向的完整性。题目本身决定了研究对象要在一个过程中展开才可能更全面地加以认识，过程中的积累已经在影响和决定着未来成熟制度的特征和基本内涵。相应的，在对成熟市场经济体制下公共财政的比较研究中，也需要关注其由不成熟到成熟的演进过程，关注这一演进过程中财政制度的演进，财政职能的变动，收支活动的变动。只有尊重历史的完整性，才可能从中得到借鉴，不顾时空条件的随意比较往往只能引起认识上的混乱。我的方法的第三个特点是将研究的重心放在政策启示方面。发达国家的比较、我国的实践进展、理论线索的归纳，其目的都是希望引发对我国公共财政建设的正确认识和政策思考，虽然不能直接提出太多的对策和做法，但方法论上的讨论也是重要的，至少它可以为行动提供指南。　　我为自己的不能完成任务做了长长的辩护，可以提供给大家的一个基本原则是：转轨背景下的公共财政研究不能孤立地、局限于部门来思考，转轨背景下的公共财政制度也不可能脱离客观条件超前实现。

                       吕炜

                      2005年九月

                      于东财独光园

我们离公共财政有多远，从思想认识上，从经济理论上，从财政机制及相应的政策上，拉近了我们社会与公共财政的距离。

——刘伟(北京大学经济学院院长)

吕炜教授是近年在财政经济研究领域十分活跃的研究者，《我们离公共财政有多远》是一本在考察西方公共时政和公共经济学基本理论的同时，立足中国经济转轨实践的宏观背景、以全新视南研究和探讨中国公共财政和中国公共经济问題的著作，值得称道。

——贾康(财政部财政科学研究所所长)

我们需要一个适合申国国情的通向公共财政目标的“路线图”。吕炜同志在这本<我们离公共财政有多远)中所贡献约最重要的东西，就在于这样一个路线图的雏形。它既非满足于抽象分析的所谓“理论之作”，也非停留在就事论事层面的空泛之谈，而是在对中国财政改革与发展历程深刻思考的基础上、将理论与实践融为一体的产物。更加重要、更值得关注、更需提倡的东西，是它那种“研以致用”的学术风范。

——高培勇(中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长)

《我们离公共财政有多运》通过对市场经济国家公共财政制度演变过程的考察，通过对不同的市场经济国家公共财政制度的对比，通过转轨时期财政公共化过程的多国考察，最后通过对中国样本的分析，力图从财政发展一般规律申得出中国财政的发展规律，是一本有着自己鲜明特点和分析视角，对中国財政制度公共化改革做出较为深刻剖析的力作。

——张馨(厦门大学经济学院院长)