针对如何解决三农问题，本书拥有与众不同的研究视角和对策层面，全书着眼于“从公共财政”的角度寻求破解北京三农问题之策：进一步理顺市对区县的财政体制；调整与优化公共支出结构；改进预算准备阶段的决策机制；基础教育的筹资责任上移；建立健全农村社会保障体系，在此城乡社会保障一体化；加快农村劳动力向非农产业的转移。全书条理清晰，深入浅出，用通俗的语言向广大读者阐述了完整的经济学理论。

第一章 北京城市化高速扩张中的三农问题/(1)

第一节 北京三农问题产生的历史成因及现实原因/(2)

第二节 高城市化率和二元经济现象并存成为北京三农问题的突出特点/(8)

第三节 加大财政对农村的倾斜是解决北京三农问题的根本出路/(22)

第二章 农村剩余劳动力转移问题研究/(47)

第一节 农村劳动力转移概论/(47)

第二节 北京农村劳动力转移现状分析/(52)

第三节 制约农村劳动力转移的因素/(64)

第四节 解决北京农村劳动力转移的公共财政对策/(71)

第三章 探索北京农村社会保障之路/(79)

第一节 社会保障制度的内涵/(79)

第二节 农村社会保障问题的迫切性/(80)

第三节 北京市农村社会保障制度的发展现状/(88)

第四节 完善北京农村社会保障制度面临的主要难题/(94)

第五节 西方国家农村社会保障制度介绍/(101)

第六节 完善北京农村社会保障制度的思路和政策建议/(108)

第四章 北京农村基础设施与公共服务供应视角中的公共财政框架/(116)

第一节 对中国农村公共服务供给状况的一般分析/(116)

第二节 北京农村基础设施的现状与问题/(121)

第三节 北京农村义务教育的现状与问题/(132)

第四节 北京农村公共卫生的现状与对策/(143)

第五章 北京农村组织结构问题研究/(152)

第一节 农村组织体系变迁过程/(152)

第二节 北京农村组织结构现状分析/(155)

第三节 北京农村组织结构存在问题分析/(177)

第四节 北京农村组织结构的发展趋势及财政对策/(188)

第六章 通过改进市对区县财政体制破解北京三农问题/(203)

第一节 三农问题与财政体制的关系/(203)

第二节 2000年前市对区县财政体制/(206)

第三节 市对区县财政体制改革的设想和基本思路/(214)

第四节 市对区县财政体制改革的基本内容/(217)

第五节 对近期市对区县财政体制改革的评述/(221)

第七章 下一步财税改革的优先领域/(230)

第一节 进一步理顺市对区县以及区县对乡镇的财政体制/(230)

第二节 加强预算准备和预算评估工作/(235)

第三节 优化支出结构，加大农村基础设施与公共服务支出力度/(240)

第四节 以深化国库和政府现金管理为重心推动财政管理改革/(245)

主要参考文献/(247)

后记 /(255)

三、现行农村社会保障制度的缺陷

1.“强制性”与“政府引导、农民自愿参加”原则的矛盾。社会保障是由国家立法建立并强制推行的保障制度，无论是投保人、还是被保险人都必须无条件参加。从社会保障制度产生起，法律就保障了这项制度的有效推行。社会保险立法中规定，所有法律确定的被保险人和投保人必须承担应尽义务，履行相应职责。而现行的农村社会保障制度(主要是农村养老保险制度)规定，其在资金筹集上坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。从国际惯例来看，社会保险一般都要求国家或雇主为参保者缴纳一部分保险费，但在政府没有较多的资金投入的条件下，农村社会保障资金的筹集只能依赖集体经济和个人。有关方面所做的多次调查表明，集体补助对农民参加保险的积极性有很大吸引力，无论是经济发达地区还是较贫困地区都是如此。但是，当集体经济实力不强时，社会保障资金的来源就主要依靠农民个人缴费，社会保障便演变为农民的个人储蓄。经济学家认为，目前这种几乎完全由农民个人缴费的保险模式基本不具备社会保险的涵义，而是较多地体现出商业保险的特征。农村社会保障制度的建立没有强制性的原则，没有国家和集体经济对农民参加社会保障制度给予的相应补贴，这种社会保障原则的逆向选择，难以保证制度实施的成功。

2.覆盖面小，共济性差。北京各区县之间经济发展水平的不平衡，决定了农村社会保障制度的覆盖面一般是以区县为单位。根据自然地理、人口及经济发展情况，可以将北京农村地区划分为三类，即近郊(朝阳、丰台和海淀)、平原地区(通州、顺义、昌平和大兴)和山区(门头沟、房山、平谷、怀柔、密云和延庆)。这三类地区之间存在着较大的差别。近郊地区农村地域小，人口稠密，经济较发达；平原地区农村人口较多，经济发展水平居中；山区农村地域广，人口少，经济欠发达。2003年，北京农民人均纯收入为6496元，但13个涉农区县中只有3个超过收入的平均水平。其中，人均纯收入水平最高的朝阳区为9492元，收入水平最低的延庆县为5658元，前者是后者的1.7倍。可见，尽管在北京这样经济发展水平较高的城市，地区之间的发展不平衡依然存在，农民的收入水平差距较大。这就决定了现阶段北京农村社会保障制度的地区性和多层次性。但是，这种以区县为主要管理单位的制度存在着较大的缺陷。

社会保险是按照概率论的基本原则——大数法则建立的风险分担机制，参加保险的人员不可能在同一时间、同一地点发生相同的风险。就一般而言，保险系统的覆盖面越大，抗风险的能力就越大。而在一个区县的范围内，一些与保险有关的统计指标，如老年系数、疾病谱、家庭结构和收入水平等差别很小，这就使社会保障制度的共济性很差。另一方面，社会保障制度所必需的不变成本(机构设置、管理系统的装备等)较为明显地呈现出规模不经济的特征。

尽管上述问题是政府在设计制度时的两难选择，但却极有可能导致农村社会保障制度陷入困境，应随着经济发展水平的不断提高而适时地进行改革。例如，在政府资金资助的基础上，可以先按照“自愿与强制性结合原则”采取一种过渡性方法，即经济发展水平较高、组织管理条件较好区县的农民必须参加社会保险；对于经济欠发达区县，生活水平不高的农民按照“自愿原则”鼓励农民参加社会保险。待条件成熟后再以法律的形式对农村社会保险制度加以规范。同时，逐步将社会保障制度覆盖的范围从区县扩大到全市统一，最终达到社会保障体系的城乡一体化。P.99-101

一、本书的基本思想和对北京三农问题的定位

在北京这样的“大都市、小农村”中，三农问题看起来不如全国其他大多数地区那样突出。但是，经济学中的“木桶理论”告诉我们，木桶的盛水量并不取决于最长的木板，而是取决于最短的木板。正因为如此，如果三农问题解决不好，势必成为制约北京经济社会持续发展的巨大瓶颈。

本书注意到，近年来对北京三农问题的研究很多。本书与现有研究的不同和独到之处主要在于视角和对策层面。正如本书书名所示，本书着眼于“从公共财政”的角度寻求破解北京三农问题之策。我们认为这个角度是恰当和必要的。主要有两个原因：

首先，财政工作事关全局，财政部门是最为综合性的政府部门。政府的一切工作，包括解决三农问题这一事关全局、作为当前政府工作重中之重的工作，如果没有财政的介入和大力支持，根本就不可能“从根本上解决问题”。

其次，在本书研究和调查过程中，我们越来越清楚地发现，北京三农问题有一个很突出的特点：三农问题的形成和发展与北京城乡(郊)的公共基础设施与公共服务密切相关。与其他大多数地区相比，北京三农问题既有其共性，也有其鲜明的特点。就其内涵和基本特点而言，北京三农问题可定位为“都市化与工业化高速发展的背景下，城乡二元化结构日益加剧并引发种种社会经济矛盾”的问题。一方面，拥有巨大智力资源、财力资源、政治资源和地理区位优势的城市在财政倾斜政策下飞速发展；另一方面，财力匮乏的农村在得不到足够和恰当的财政支持下发展缓慢。两者的综合作用，导致北京农村和城市的差距不断拉大，使城乡统筹协调发展的战略构思越来越难以实现。

“与土地密切相关”是北京三农问题的另一个突出特点。当前北京农村经济发展中一个较为突出的问题就是“三无农民”(无地、无业、无社会保障)的安置问题。由于社会经济各项事业的建设发展(城市化和退耕还林的绿化工程)，大量的耕地被占用，大批农民失去土地，由此引发出农村劳动力转移与吸纳、农村社会保障等一系列问题。而这些问题，最终都反映到财政上来。

概括地讲，“北京城乡的财政差距(公共服务差距与财政实力)比经济差距来得大，北京城乡的财政差距也比全国平均的财政差距来得大”，这是北京三农问题不同于全国其他大多数地区的另一个突出特点。与全国其他地方相比，北京属于“大城市、小农村”，在这种情况下很容易出现忽视三农的倾向，造成严重后果。正因为如此，破解北京三农困境，虽应“多管齐下”，但尤其应以财政手段为重心，从理顺(市对区县和区县以下)财政体制、加强财政管理、改进政府预算以及优化调整公共支出结构方面，致力打造公共财政利器，并以此为依托，在农村社会保障体系、农村基础教育与基本卫生保健、公共基础设施、农村劳动力转移与吸纳、农村组织结构变革等直接或间接指向三农的领域，制定和实施切实可行的对策措施。

二、破解北京三农阿题的财政对策

解决北京三农问题不是一件轻松的任务，但与全国其他大多数地区相比，北京挟其巨大且日益增长的经济实力和财政实力及其政治资源优势，当可在破解三农困境上具备更好的条件和更多的机会。直白地讲，破解北京三农困境，关键不在于“钱”，而在于意志、胆识和有效的制度创新，在于政策措施是否到位、战略层面是否有清晰的构思。随着环境和形势的迅速发展变化，北京三农问题也会出现新的情况，破解北京三农困境也越来越需要新的对策措施和清晰的战略构思。基于此，本书建议的对策要点包括：

·进一步理顺市对区县的财政体制：在2000年推行的新体制的基础上，继续推动向区县下放财权财力、增强区县政府财政实力和施政能力的进程

分税制改革后，县乡政府层层向上集中资金，基本事权却在下移，履行事权所需财力与其可用财力之间的高度不对称，成为现时的突出矛盾。在财力向上集中的过程中，县乡两级政府仍一直要提供诸如基础设施、义务教育、公共卫生、社会治安、环境保护等多种公共服务，此外还需支持地方经济发展，并且县乡两级政府所履行的事权，大多刚性大、欠账多，所需支出基数大、增长快，无法压缩，如九年制义务教育和农村基础设施，公共卫生等。在财力有限的背景下，县乡两级政府不能保证农村基础设施足够的资金投入。因此，在体制上进一步推动财权财力下放仍是一项需要引起高度重视的任务。

·调整与优化公共支出结构：把公共支出的重心转移到主要面向农村提供基本公共服务和公共设施方面来

近年来北京市和区县对基本公共服务的财政投入力度有所加大，2000～2003年，市级财政对教育、科技、卫生的投入达到257亿元，但与经济社会协调发展的要求相比，财政支持力度还不够大，尤其是农村基本公共服务和基本公共设施供应方面，农村的欠账还很多，城乡差距过大的传统局面没有得到根本改观。为缩小在公共服务和公共设施方面过大的城乡差距，促进城乡协调统筹发展，下一步公共支出方面的一个优先事项是加强对农村公共服务和公共设施的财政投入力度。

·改进预算准备阶段的决策机制：尤其应改变传统的自上而下的基础设施项目投资决策机制，让最了解基础设施需求的农民也有适当的途径和机会参与到决策程序中

农村基础设施建设项目的决策应当建立在农民自身积极参与的基础之上，在编制农村基础设施投资预算时，应根据农民的真实偏好，采取“自下而上”的公共政策决策方式。对于农民急需的基础设施，由于直接关系到农民的生产、生活，农民不愿或较少隐瞒其真实偏好，通过定期召开村民代表大会，由村民代表提出本村或本乡镇范围内的基础设施需求，再由村集体组织代表和选举出来的监督员逐级向上反映，最后由市、区(县)财政部门根据综合平衡的原则安排落实各地区农村基础设施投资计划。

·基础教育的筹资责任上移：鉴于北京的实际情况，应把农村义务教育的责任从主要由农民承担转移到主要由政府承担，把政府对农村义务教育的融资责任过去的以乡镇为主转向市级财政为主，市级财政应通过转移支付大幅增加对区县和乡镇用于农村义务教育的资金投入

由于义务教育的投资回报率要高于高等教育和中等教育的回报率，为促进北京农村义务教育的发展，北京市应调整对教育的财政支出结构，切实保障对农村义务教育的投入优先。具体来说，在现有财政投入结构的基础上，适当降低非义务教育的投入比例，提高义务教育的投入比例(如经测算后，可规定为5％等等)；义务教育的投入增长率应高于非义务教育的投入增长率；在义务教育投入中，农村义务教育应比城市义务教育获得更多的财政支持。

·建立健全农村社会保障体系，在此基础上最终实现城乡社会保障的一体化

城乡一体化的社会保障体系，要求在制度安排上应该有利于“农保”和“城保”的相互衔接，逐步把农村社会保障体系纳入城市社会保障体系，逐步取消社会保障制度的城乡界限，确保农民和“农转非”者“有事可干、有病可看、老有所养”。

近期财政部门关于农村社会保障工作的重点应该放在以下两方面：继续完善农村居民最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度；推进农村养老保险制度，未雨绸缪，使农村老年人口老有所养。

·加快农村劳动力向非农产业的转移：从北京情况看，增加农民收入的根本出路在于促进农村劳动力向非农产业的转移

目前北京每年约有20～30万剩余劳动力需要向非农产业转移，但土地制度、户籍管理制度、农村劳动力素质以及“农转非”的社会保障问题等仍然存在种种制约农村劳动力转移的因素，加剧了三农问题的严重性。

·进一步推动北京农村基层组织结构创新

目前京郊很多专业合作组织还处于初级阶段，在经营行为、制度等方面还存在不少问题。因此，应根据实际需要，完善合作经济组织章程和与之相应的规章制度。

本书系北京市哲学社会科学“十五”规划项目成果，项目负责人为中央财经大学财经研究所所长王雍君教授。参加本书编写的有：中央财经大学童伟、陈灵、牟放、刘笑萍、昌忠泽、栗玉香、李强、黄一峰；北京市财政局聂锋杰、兰锋和沈玲。本书的撰写得到了北京市财政局综合处、北京市委政策研究室和北京市农委的大力支持，北京市哲学社会科学规划办和中央财经大学科研处也提供了技术指导和帮助，在此一并表示感谢。

王雍君

2005年4月15日于北京上河村