作为2014年《行政诉讼法》修改的亮点之一，规范性文件附带审查制度不仅具有从源头解决纠纷、保障公民权利、维护法秩序统一的功能，而且有助于拓展《行政诉讼法》审查体系与行政诉讼制度功能。本书旨在从“制度层面、规范层面、事实层面”对规范性文件附带审查制度展开系统研究：首先，从制度层面对规范性文件附带审查制度展开整体分析，论述制度的内涵、历史演进、选择动因与难题、审查理念、功能等；其次，从规范层面剖析规范性文件附带审查制度的构造，包含启动要件、审查标准、结果处理机制，在梳理司法案例的基础上阐释该制度司法适用的规范框架；最后，从事实层面考察规范性文件附带审查制度的运行实效，分析制度运行的掣肘因素，提出提升运行实效的路径。

于洋，1990年生，辽宁鞍山人，法学博士，上海财经大学法学院讲师。主要研究方向为行政诉讼法、行政立法、法学方法论。在《环球法律评论》《法学》《行政法学研究》等期刊发表多篇论文，主持国家社科基金后期资助项目、上海市哲学社会科学基金项目等，入选上海市教育法学人才培养计划。

绪论
一、问题意识
二、研究综述
三、研究方法
四、研究内容
第一章 规范性文件附带审查制度的概观分析
第一节 规范性文件附带审查制度的内涵阐释
一、规范性文件附带审查制度的基本含义
二、规范性文件附带审查制度与抽象审查制度的比较
第二节 规范性文件附带审查制度的历史演进
一、1989～2000年：基于法律适用的合法性判断
二、2000～2014年：合法性判断规则的细化
三、2014年至今：附带审查制度的确立与适用解释的细化
第三节 规范性文件附带审查制度的选择动因与制度难题
一、《行政诉讼法》以“行政行为”为审查对象的审查体系
二、具体行政行为与抽象行政行为分离的行政法治传统
三、法院的司法属性与两造对立的诉讼构造
四、制度难题：规范审查与行为审查的逻辑嵌合
第四节 规范性文件附带审查制度的审查理念
一、司法权监督行政权
二、司法权对行政权的适度尊让
三、本土视阈下司法权与行政权的互动
第五节 规范性文件附带审查制度的功能
一、直接功能：保障公民权利与维护法秩序统一
二、间接功能：拓展《行政诉讼法》审查体系与行政诉讼制度
第二章 规范性文件附带审查制度的构造与审查难题
第一节 规范性文件附带审查制度的构造
一、规范性文件附带审查的启动要件
二、规范性文件附带审查的审查标准
三、规范性文件附带审查的结果处理
第二节 规范性文件附带审查制度的审查难题
一、启动要件内涵不清
二、合法性审查标准错综混乱
三、结果处理机制尚待明晰
第三章 启动要件：附带审查方式下的三要件厘清
第一节 规范性文件的识别与制定主体限制
一、规范性文件的识别
二、制定主体的机构性质限制
第二节 依据要件的判断
一、依据的形式判断标准
二、依据的实质判断标准
三、依据的范围
第三节 其他程序要件
一、请求主体
二、请求时间
三、请求内容
第四章 审查标准：合法性审查标准的内涵与要件展开
第一节 以“实质合法”为核心的合法性审查内涵
一、法院合宪性审查的排除
二、《行政诉讼法》从形式合法性审查到实质合法性审查的演进
三、规范性文件附带审查相关条款的规范解读
第二节 合法性审查要件的分析
一、合法性审查要件两条分析路径的再观察
二、司法实践的偏好
三、《行诉适用解释》第148条审查要件分析
四、要件整合：主体要件、内容要件、程序要件
第三节 合法性审查要件（一）：主体合法审查
一、职权来源合法
二、超越事项管辖权审查
三、超越规范管辖权审查
第四节 合法性审查要件（二）：内容合法审查
一、是否与上位法相抵触
二、是否明显不合理
第五节 合法性审查要件（三）：程序合法审查
一、程序违法的判断依据
二、程序违法的认定
第五章 结果处理：个案效力基础上的拓展与监督机制
第一节 规范性文件附带审查结果的个案效力
一、个案效力是附带审查方式的应有之义
二、个案效力契合立法意旨
三、附带审查结果不具有既判力
第二节 规范性文件附带审查结果个案效力的拓展机制
一、以司法建议作为效力拓展载体的内在机理
二、运用行政自制与外部力量促进司法建议的落实
三、借由司法建议抄送制度与其他规范性文件监督方式相衔接
第三节 规范性文件附带审查结果司法内部的统一与监督机制
一、规范性文件附带审查结果司法内部的统一机制
二、规范性文件附带审查结果司法内部的监督机制
第六章 规范性文件附带审查制度的运行实效与提升路径
第一节 规范性文件附带审查制度的运行实效考察
一、规范性文件附带审查制度的运行现状
二、规范性文件附带审查制度的运行实效困境
第二节 规范性文件附带审查制度运行实效困境的制度动因
一、附带审查模式的制度局限
二、法院科层化管理体制的反向激励
三、司法运行场域的外在因素制约
第三节 规范性文件附带审查制度运行实效的提升路径
一、遵循法律规范主义的进路调试法官裁判思维
二、借助司法管理体制的改革构造法官激励制度
三、通过国家权力结构的优化改善法官审判环境
结语
参考文献

一
年初时，于洋来信说她
的博士论文《规范性文件附
带审查制度研究》要出版了
，问我可否写个序，我很高
兴应诺了。在我的记忆中，
与于洋第一次见面应该是在
华东政法大学承办的中国行
政法学研究会第一次会员代
表大会暨2012年年会上，
当时，她正在辽宁大学法学
院师从张弘教授读宪法学与
行政法学专业。2015年她
报考了我的博士生，初试成
绩排名第三，那年我有两个
招生名额，因她在复试中的
表现特别优秀，于是，那年
9月她来到了之江月轮山。
读博期间，她十分勤奋，谦
虚好学，并独立发表多篇学
术论文，其中发表在《交大
法学》上的《明显不当审查
标准的内涵与适用——以（
行政诉讼法)第七十条第（
六）项为核心》为中国人民
大学复印报刊资料《诉讼法
学、司法制度》2018年第3
期全文转载。毕业之后，她
顺利人职了上海财经大学法
学院。
在于洋着手博士论文选
题时，围绕2014年修正的
《行政诉讼法》实施中的问
题展开讨论是当时行政法学
界的一大热点。2016年初
，华东政法大学章志远教授
为《福建行政学院学报》以
“新《行政诉讼法》实施一
周年热点问题探讨”专题研
讨组稿，我应约提交了《论
行政诉讼中规范性文件的合
法性审查》一文，发表在当
年该学报的第3期上。在这
篇论文中，因篇幅的限制，
我仅就规范性文件合法性审
查的诉讼请求要件、审查基
准和若干相关问题作了一个
规范性的框架论述，不少问
题只能点到为止，未能深入
展开论述，所以，我建议于
洋把规范性文件合法性审查
作为博士论文的选题，她欣
然接受了。于洋在攻读硕士
期间打下了较为坚实的专业
基础，上山之后学习十分努
力，所以，博士论文的写作
、外审和答辩也很顺利。她
人职上海财经大学法学院之
后，以博士论文为基础申请
获得了国家社科基金后期资
助项目，为博士论文修改成
书提供了一个很好的条件。
二
好的博士论文总是有一
个敏锐的问题意识。2014
年修正的《行政诉讼法》确
立了行政诉讼规范性文件附
带审查制度，但无论在规范
层面、学理层面，还是在司
法实践层面，于洋提出以下
几个方面的问题需要认真对
待：（1）“框架式”规定亟
待廓清制度构造与调试审查
逻辑；（2）学理研究趋于
固化，本土化关怀不足；（
3）司法实践的错综混乱与
实效难题。于洋在“绪论”中
十分清晰、明确地提出了她
要研究的核心问题，其中，
关于“学理研究趋于固化，
本土化关怀不足”可以说直
指当下中国行政法学研究的
通弊，因此，“学理一规范
一案例”互动分析方法成为
她首选的一种研究方法。
在第一章“规范性文件附
带审查制度的概观分析”中
，规范性文件附带审查制度
被定义为“法院采用附带审
查方式审查规范性文件的制
度，即公民等主体不可以直
接对规范性文件提起诉讼，
法院仅可以在其对行政行为
提起诉讼时，附带对行政行
为所依据的规范性文件进行
审查的制度”。然后，于洋
从制度史角度，分三个阶段
对规范性文件附带审查制度
的演变进行解释，并指出了
它是伴随法院、学理对该制
度的不同理解逐渐发展的。
基于上述分析，她得出了一
个很有意义的结论：规范性
文件附带审查制度的选择，
本质上是由《行政诉讼法》
以“行政行为”为审查对象的
审查体系、具体行政行为与
抽象行政行为分离的行政法
治传统，以及法院的司法属
性与两造对立的诉讼构造等
所决定的。这个分析视野开
阔，说理清当，具有较强的
说服力。当然，规范性文件
附带审查作为一个法律制度
，它的理念、功能也是必须
阐明的，于洋在书中也没有
忽视这一点。在第二章“规
范性文件附带审查制度的构
造与审查难题”中，于洋采
用规范分析方法，将规范性
文件附带审查制度的构造界
分为综合程序和实体内容的
“启动要件一审查标准一结
果处理”三部分，并对每一
部分制度装置中的子结构内
容进行了简要阐述，为后续
展开详细论证提供了一个清
晰的分析框架。同时，又对
每个部分中存在的问题进行
了深度的病理式诊断，确保
了后续展开的详细论证有的
放矢。
在完成了上述理论铺垫
后，接下来三章对规范性文
件附带审查制度的“启动要
件一审查标准一结果处理”
分别展开论述。在第三章“
启动要件：附带审查方式下
的三要件厘清”中，于洋认
为：首先，中国采用规范性
文件“附带审查方式”需要借
助于个案中行政行为的审查
一并提出审查请求，因此，
“启动要件”的关键即在于对
被诉行政行为“依据”的识别
，只有当规范性文件成为被
诉行政行为的“依据”时，原
告才能向法院请求附带审查
规范性文件，这是规范性文
件附带审查方式的核心点。
其次，能够被附带审查的对
象是“国务院部门和地方人
民政府及其部门制定的规范
性文件”，只有符合上述制
定主体——国务院部门和地
方人民政府及其部门——要
求的规范性文件才能被附带
审查，其范围具有严格的限
定。最后，还应符合启动审
查的其他程序要求，如提出
附带审查请求的主体、时间
等