本书是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“粤港澳大湾区法律建设研究”（20JZD019）的阶段性成果。横琴粤澳深度合作区建设是区域合作领域的新事业、新现象，中共中央、国务院于2021年9月印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》为横琴粤澳深度合作区规划了蓝图。
为更好地贯彻落实《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，确保横琴粤澳深度合作区建设在法治轨道上进行，本书分析了横琴粤澳深度合作区建设面临的公法问题及其解决方案。首先，本书从历史的角度梳理了横琴的开发史和横琴治理体制的演变。其次，围绕《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》分析横琴粤澳深度合作区建设面临的公法任务，如组织建设、税收优惠政策、出入境管理、市场准入等方面的合法性解释与规则构建。再次，针对横琴粤澳深度合作区面临的公法问题提出应对之策，包括横琴粤澳深度合作区治理体制的法理解析，横琴粤澳深度合作区公法规则衔接模式的构建，以及横琴粤澳深度合作区公法规则的优化生成。最后，论述了“横琴粤澳深度合作区条例”的制定机关、条例结构和主要内容。

朱最新，男，江西安福人，1968年生，广东外语外贸大学区域一体化法治研究中心主任、广东省地方立法研究评估与咨询服务基地主任，广东外语外贸大学法学院教授，法学博士。研究领域：行政法、区域法治、地方立法。广东省首届“十大优秀中青年法学家”（2012），广东省“千百十工程”省级培养对象（2012）。兼任中国立法学研究会常务理事、中国行政法学研究会理事、广东省地方立法学研究会会长、广东省宪法学研究会副会长、广东省港澳基本法研究会副会长、广东省人大常委会立法咨询专家、广东省人民政府重大行政决策论证专家、广东省红十字会监事、广州市人大常委会立法咨询专家、肇庆市人民政府顾问、韶关市人大常委会法律顾问、河源市人民政府法律顾问、佛山市人民政府立法咨询专家、惠州市人民政府立法咨询专家、广州南沙区人民法院法律咨询专家等社会职务。主持起草地方性法规、地方政府规章20余部，进行地方立法评估30余次。先后出版《地方立法学》《中国地方立法蓝皮书：广东省地方立法年度观察报告》《涉外行政法理论与实务》《行政备案制度研究》《教育系统突发公共事件应急管理》《宪政视域下的行政权研究》等著作、教材30余部，在《中国法学》《法商研究》《现代法学》等刊物上公开发表学术论文80余篇，主持“区域府际合作治理的行政法问题研究”“行政备案制度管理研究”“府际合作治理的行政法问题研究——以广东省为例”等国家社科基金项目、教育部规划项目等纵横向课题50余项，获广东省哲学社会科学优秀成果二等奖（著作）等各种奖励10余项。

引言
第一章 横琴开发的历史与意义
第一节 横琴的开发历史
一、横琴经济发展及粤澳合作开发的由来
二、横琴治理体制的演变
第二节 开发横琴的意义
一、带动珠海发展
二、扩展澳门发展空间
三、积累粤港澳合作发展经验
四、探索“一国两制”和对外开放的新方式
第二章 《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》的公法分析
第一节 组织建设及其公法问题
一、组织建设的任务内容
二、组织建设面I临的公法问题
第二节 税收优惠政策及其公法问题
一、税收优惠政策的内容
二、税收优惠政策的合法性及细化问题
第三节 出入境管理及其公法问题
一、出入境管理的任务内容
二、管辖权争议及规则调整问题
第四节 市场准入及其公法问题
一、市场准入的任务内容
二、市场准入的公法问题
第五节 其他任务及其公法问题
一、其他任务内容
二、规则调整问题
第三章 横琴合作区治理体制法理解析及制度完善
第一节 横琴合作区治理体制现状分析
一、行政管理体制的二元化
二、其他国家机构设置的变化
第二节 行政管理体制合法性解释及完善
一、行政管理体制合法性解释
二、行政管理权的配置
三、横琴合作区执行委员会及其工作机构的“三定”规定
四、关于“放权”问题
第三节 其他国家机构设立的合法性及制度完善
一、珠海市人大常委会横琴办设立的合法性
二、横琴人民法院设立的合法性
三、横琴合作区公职人员的监督问题
第四节 社会组织参与社会治理的制度构建
一、横琴合作区需要社会组织参与社会治理
二、培育横琴本地社会组织
三、鼓励澳门社会组织参与治理
第四章 横琴合作区公法规则衔接模式构建
第一节 粤港澳大湾区规则衔接的现实分析及优化
一、粤港澳大湾区规则衔接的现实路径
二、粤港澳大湾区规则衔接困境的原因分析
三、粤港澳大湾区规则衔接的路径优化
四、粤港澳大湾区规则衔接路径的保障机制
第二节 内地区域协同立法及其决定性因素
一、区域协同立法沟通协调机制及其效果
二、区域协同立法的决定性因素
第三节 横琴合作区公法规则衔接模式
一、粤港澳大湾区规则衔接路径对横琴的启示
二、内地区域协同立法对横琴的启示
三、横琴合作区的公法规则衔接方式
第五章 横琴合作区公法规则优化生成
第一节 税收优惠政策的细化
一、企业所得税区域优惠政策的合法性问题
二、转授细则制定权的合法性问题
三、税收优惠政策细则的主要内容
第二节 通关规则的调整
一、内地与澳门的出入境法制
二、管辖权争议问题
三、构建国际高端人才进出横琴的规则
四、构建新型智能化口岸的通行规则
五、完善会展人员通行规则
六、完善车辆通行规则
第三节 市场准入规则的调整
一、为“市场准入承诺即入制”制定实施办法
二、放宽市场准入
三、专门针对澳门市场主体的准入措施
第四节 非高等教育制度对接所需的规则
一、澳门非高等教育制度向横琴合作区延伸
二、横琴合作区内地学校向澳门居民子女开放
第五节 其他建设任务所需的规则
一、调整药品、食品和保健品的产地规则
二、完善澳门药品、特殊食品和医疗器械的引入规则
三、完善促进国际互联网数据跨境流动规则
第六章 “横琴粤澳深度合作区条例”的制定
第一节 “横琴合作区条例”的制定机关
一、“横琴合作区条例”无须为澳门和国务院部门创设职责
二、“横琴合作区条例”的内容无涉法律和行政法规的专属事项
三、“横琴合作区条例”尚未达到应由国家立法的重要程度
四、广东省人大制定“横琴合作区条例”的合法性与优势
第二节 “横琴合作区条例”的结构与主要内容
一、“横琴合作区条例”的结构
二、“横琴合作区条例”的主要内容
附录一 横琴粤澳深度合作区条例(专家建议稿)
附录二 已下放的权力清单
参考文献

习近平总书记强调，建
设横琴新区的初心是为澳
门产业多元发展创造条件
。新形势下做好横琴粤澳
深度合作区开发开放，是
深入实施《粤港澳大湾区
发展规划纲要》的重点举
措，是丰富“一国两制”实践
的重大部署，是为澳门长
远发展注入的重要动力，
有利于推动澳门长期繁荣
稳定和融入国家发展大局
。为全面贯彻落实习近平
总书记关于粤澳合作开发
横琴的重要指示精神，支
持横琴粤澳深度合作区发
展，2021年9月中共中央
、国务院印发了《横琴粤
澳深度合作区建设总体方
案》，从“发展促进澳门经
济适度多元的新产业”“建设
便利澳门居民生活就业的
新家园”“构建与澳门一体化
高水平开放的新体系”“健全
粤澳共商共建共管共享的
新体制”四个方面推动横琴
与澳门一体化发展。所谓
横琴与澳门一体化（简称“
琴澳一体化”）发展并不是
要消除横琴与澳门之间的
社会差异，更不是要在横
琴与澳门实行完全一样的
法律制度，而是指在“一国
两制”的基础上，由内地和
澳门通过单方调整规则或
双方协同调整规则的方式
，在横琴与澳门之间建立
更加密切的联系，从而让
人员、资金和货物等各类
资源要素在横琴与澳门之
问更自由、更高效地流通
，促进澳门产业的多元发
展。
在全面依法治国的时代
背景下，贯彻落实《横琴
粤澳深度合作区建设总体
方案》，推动琴澳一体化
发展，须通过规则而为之
，尤其是要通过法律规则
而为之。目前学界的注意
力主要集中在私法上，尤
其是民商事规则衔接。甚
至有研究者认为，规则衔
接在横琴粤澳深度合作区
就是指在内地民商事规则
与澳门民商事规则之间进
行选择。《最高人民法院
关于支持和保障横琴粤澳
深度合作区建设的意见》
提出“推动规则衔接”，其主
要内容是“完善域外法查明
机制”。实际上，横琴粤澳
深度合作区建设不仅面临
着私法问题，还面临着一
些公法问题。
横琴粤澳深度合作区建
设所面临的一系列公法问
题，包括行政管理体制调
整，税收优惠政策的细化
，人员、货物、资金和数
据的跨境流通，市场准人
的放宽在内的建设任务给
公法带来了挑战。回应公
法面临的问题或挑战，一
方面是要重新解释个别公
法规则，例如，企业所得
税区域优惠政策的合法性
可以在法解释学的层面获
得解决；另一方面是要创
制新的公法规则，例如，
市场准入的放宽须通过创
制新的规则解决。为研究
如何通过公法变革促进横
琴粤澳深度合作区建设，
实现琴澳一体化发展，本
书以《横琴粤澳深度合作
区建设总体方案》为中心
，研究全面贯彻落实该方
案所面临的公法问题，以
及公法该如何变革以助力
前述方案的贯彻落实。